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Justine DEBRET Qui détient la fonction législative dans l’UE ? Le 25 mai 2014 a

Justine DEBRET Qui détient la fonction législative dans l’UE ? Le 25 mai 2014 auront lieu les élections parlementaires européennes qui visent à élire au suffrage universel direct (SUD, depuis 1979) les futurs euro-députés pour un mandat de 5 ans. Le Parlement européen (PE) nouvellement composé aura par la suite un rôle central en terme de fonction législative puisqu’il vote les « lois » de l’Union Européenne (UE) et ainsi donne toute sa substance au droit européen. A travers la procédure de co-décision qu’il exerce depuis le Traité de Lisbonne (2009) et qui le place sur un pieds d’égalité avec le Conseil des ministres (ou Conseil, ou Conseil de l’UE), lui-même organe européen reconnu comme ayant un rôle législatif central, ces deux organes institutionnels semblent donc être les principaux détenteurs de la fonction législative de l’UE. Au premier abord, la fonction législative, telle qu’on l’envisage au niveau national, serait associée aux parlements nationaux qui ont le rôle de faire et voter les lois au sien d’une structure étatique. Ainsi, cette fonction serait largement caractérisée par « l’activité de production des normes juridiques » (C.Blumann). Or, la fonction législative de l’UE est une fonction spécifique à cette organisation européenne qui ne possède guère cette structure étatique, elle a donc ses propres caractéristiques et processus de fonctionnement. D’ailleurs, en droit européen pour désigner des actes juridiques adoptés par procédure législative on ne parle pas de « lois » (terme toutefois utilisé dans le traité instituant une constitution on pour l’Europe) mais d’ « actes législatifs » englobant les règlements, directives et décisions (article 289-3 du TFUE). On associe souvent la fonction législative européenne, à travers la procédure législative ordinaire (de co-décision) au Parlement européen et au Conseil (article 289-1 du TFUE). Néanmoins, la fonction législative n’est guère réduite à la production de normes législatives. Il convient d’englober le processus législatif (création et vote des normes), ainsi que l’intervention de tous les autres acteurs qui prennent part à la fabrication des actes législatifs. Ainsi, la fonction législative de l’UE pourrait être définie comme la procédure de fabrication des « lois européennes » (actes législatifs européens), mais aussi le processus de proposition et d’impulsion qui peut donner lieu à la production de ces actes, ainsi que leur contrôle. Par conséquent, loin de n’englober qu’un organe parlementaire comme il est d’usage au niveau national, la fonction législative européenne tient sa spécificité dans le fait qu’elle fait intervenir de nombreux acteurs. Au commencement de la construction européenne, cette organisation était principalement d’orientation économique et la fonction législative ne fut pas été instituée par le traité de Paris instituant la CECA (Communauté européenne du charbon et de l’acier, 1951). De même, avec le traité créant la CEE (Communauté économique européenne, 1957) la fonction législative européenne ne semblait pas encore établie puisque la production des normes se rattachait à la fonction d’exécution. Par la suite cette fonction législative de l’UE va être consacrée par la distinction entre la création de « règles de base » par la Conseil et leur exécution par la Commission (ex-article 221-4 TCE). Le Conseil fut le premier organe européen qualifié de « législateur » (ex-article 207 TCE), et ce n’est que par la suite que le Parlement européen a acquis cette fonction, à travers le processus évolutif de l’UE. Avec la place qu’elle occupe aujourd’hui dans le monde, l’UE semble bien être une organisation essentielle dans les relations internationales, mais aussi et surtout en Europe. En effet, l’UE se base sur les relations qu’entretiennent ses Etats membres et donc sur leur intrinsèque coopération. Afin de devenir une « Union sans cesse plus étroite entre les peuples », c’est-à-dire tendre vers un Etat fédéral, la création du droit européen (par la production d’actes législatifs) semble incontournable. Ainsi, dans la perspective d’approfondir la construction européenne, il semble que la fonction législative, et les acteurs qui lui sont liés, soient essentiels actuellement. Page 1 sur 5 Justine DEBRET Il s’agit par conséquent de se demander quelles sont les différentes entités européennes qui prennent part à la fonction législative au sein de l’UE. Les développements s'ordonneront autour de deux idées, d'une part nous étudierons les acteurs de premier plan en terme de fonction législative que sont le Parlement européen (PE) et le Conseil (I), et d'autre part nous verrons que d’autres entités européennes jouent un rôle important en terme de fonction législative au sein de l’UE (II). I) Le Parlement européen et le Conseil: des organes institutionnels au coeur de la fonction législative de l’UE D’une part, nous allons étudier le Parlement européen et sont ascension en terme de « pouvoir législatif » (A), puis nous verrons que la Conseil est un organe européen qui reste privilégié en terme de rôle législatif (B). A) La montée en puissance du Parlement européen comme acteur législatif Nous allons voir qu’au début, le PE prenait part à la fonction législative de manière limitée (1), puis nous allons voir qu’au fil de la construction européenne sont rôle de législateur s’est renforcé, notamment avec le Traité de Lisbonne (2). 1) Le PE: un organe législatif originellement faible renforcé Le rôle du Parlement européen était originellement consultatif. Il avait pour mission de donner son avis sur les actes législatifs, et le Conseil statuait à l’unanimité ou la majorité qualifiée. A travers cette procédure de consultation le Conseil possédait un réel ascendant sur le PE. Par la suite, une procédure de coopération a été mise en place avec l’AUE. Le rôle du PE s’est vu renforcé mais la décision finale revenait au Conseil : si il y avait un vote négatif du PE, le Conseil devait statuer à l’unanimité (ce n’est pas une grande avancée par rapport au compromis de Luxembourg). De même, à travers l’AUE il y a eu une extension de la procédure d’approbation (ou d’avis conforme originellement), c’est-à-dire que pour conclure les accords internationaux il devient nécessaire d’obtenir l’accord du PE. Ces avancées ne sont néanmoins guère importante quant au rôle que pourrait jouer le PE dans la fonction législative de l’UE. C’est par la suite que le poids législatifs du PE fut renforcé afin de palier au déficit démocratique de l’UE (euro-députés élus au SUD depuis 1976). 2) Des traités au fondement du Parlement européen comme législateur européen central C’est le traité de Maastricht qui va être à l’origine d’un véritable renforcement du rôle législatif de cet organe européen. En effet, il institue la procédure de co-décision qui induit le partage de l’action législative entre le PE et le Conseil. Par exemple alors que le domaine de l’environnement était réservé au Conseil en terme de décision (sur seul avis du PE), à partir du traité de Maastricht la procédure de co-décision a permis au PE de pouvoir, au même titre que le Conseil, légiférer dans ce domaine. Cette procédure de co-décision a été élargit par le traité d’Amsterdam: politique de l’emploi, lutte contre la fraude au budget européen… Néanmoins, c’est bien le traité de Lisbonne qui permet au PE de véritablement s’imposer en tant qu’égal du Conseil en matière législative. En effet, il induit une forte augmentation du nombre de domaines de co-décision (on passe de 37 à 86 domaines) puis va consacrer la procédure de co-décision en tant que procédure législative ordinaire (presque une procédure de droit commun, procédure décrite dans l’article 294 du TFUE). A travers la procédure législative ordinaire, le PE statue en première lecture en arrêtant une position. Il semble donc que cet organe possède une certaine prééminence lors de cette première étape législative. Page 2 sur 5 Justine DEBRET Ainsi, nous avons vu qu’au cours de l’évolution de la construction européenne, le rôle du PE en terme de fonction législative de l’UE s’est renforcée. Néanmoins, ses prérogatives restent limitées face au rôle essentiel que jouent les parlements nationaux en terme de fonction législative nationale et au faible intérêt que suscite son élection auprès des citoyens européens. De même le rôle du PE, même s’il s’est renforcé, parait subordonné à la fonction primordiale de législateur qu’exerce le Conseil. B) Le Conseil: un organe législatif privilégié Nous allons étudier dans un premier temps l’ancien monopole législatif du Conseil (1), puis dans un second temps nous verrons que la place centrale du Conseil dans la fonction législative de l’UE a évolué (2). 1) L’antérieur monopole législatif du Conseil Originellement, la CJUE à travers son arrêt Köster qui établissait une certaine dissociation entre l’exécutif et le législatif au sein de l’Union, précisait que le Conseil était le seul législateur de l’UE. En effet, « les procédures législatives resteront jusqu’au traité de Lisbonne fortement marquées de l’inter-gouvernementalisme. Le Conseil est le seul décideur statuant de surcroit à l’unanimité et au mieux avec un simple avis du PE » (C.Blumann). Ainsi, il semble que jusqu’au traité de Lisbonne (2009), cet organe institutionnel détenait bel et bien le monopole de la fonction législative de l’UE. Avec l’adoption du traité de Lisbonne et la procédure de co-décision instituée en tant que procédure législative ordinaire, le Conseil s’est retrouvé sur un pieds d’égalité avec uploads/s1/ exemple-de-dissertation-juridique-3 3 .pdf