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1 Sommaire Les réflexions et propositions contenues dans le présent document re

1 Sommaire Les réflexions et propositions contenues dans le présent document reflètent douze mois d’échanges des membres du groupe de travail Ministère de la Défense - Institut Esprit Service. Elles ont vocation à être discutées, développées, complétées le cas échéant, dans les prochains mois. Préface 1. Présentation et objectifs du groupe de travail 2. Synthèse : grands principes et recommandations 3. Contexte et stratégie 3.1. Les acteurs de l’expression du besoin : un double dialogue 3.2. Définition du besoin – confrontation au marché – processus convergent 3.3. Piloter l’adéquation besoin – prestation 3.4. Structures de l’expression du besoin et du cahier des charges 4. Démarche de projet / Méthodologie 4.1. Démarche globale d’externalisation 4.2. Concept d’équipe projet et rôle clef du directeur de projet 4.3. Mise en place d’un plan projet 4.4. Spécification des besoins et jalons de décision 5. Clauses contractuelles essentielles 5.1. Environnement réglementaire de la commande publique 5.1.1. Types de commande publique 5.1.2. Procédures d’achat envisageables 5.1.3. Types de contrats publics 5.1.4. Assistance à maîtrise d’ouvrage 5.2. Clauses réglementaires 2 5.2.1. Critères de recevabilité / sélection des candidats 5.2.2. Principaux critères de classement des offres 5.3. Critères de mesure du niveau de service 6. Préparation et conduite du changement Annexes Annexe 1 : Composition du groupe de travail Annexe 2 : Retour d'expérience par la DMPA sur le projet d’externalisation de la gestion du parc des casernes et des logements Annexe 3 : Structure type d’une expression de besoin Annexe 4 : Expression du besoin : exemple d’application à la fonction propreté Annexe 5 : Etapes de l’étude de faisabilité au cahier des charges Annexe 6 : Glossaire 3 Préface Le partenariat entre les entreprises prestataires de service et le ministère de la défense a été formalisé par une charte de l'externalisation, qui vise à promouvoir en ce domaine les meilleures conditions de développement des initiatives de modernisation de l'administration. Dans ce cadre, un groupe de travail composé de dirigeants de sociétés de service, membres de l'Institut Esprit Service, et de responsables du ministère de la défense a élaboré, en 2006, ce guide, fruit des réflexions et de l'expérience de ses auteurs. Il est destiné à faciliter l'approche pratique de plusieurs points importants de la procédure d'externalisation en interconnectant la procédure d'achat et la démarche de " projet" utilisée à cette occasion. Il s'adresse aux acheteurs comme aux prescripteurs et vient enrichir la documentation existante pour le profit de tous Christian Piotre 4 "Pour Norbert Godard, En souvenir ému de son enthousiasme, de son ouverture d'esprit, de son engagement personnel, et de sa disponibilité pour mener à bien les réflexions menées en commun par l'Institut Esprit Service et le ministère de la défense lors de ces quatre années." 5 1 - Présentation et objectifs du groupe de travail Le Ministère de la Défense et l’Institut Esprit Service travaillent de concert sur le sujet de l’externalisation depuis quatre ans. Cet axe s'est avéré particulièrement opportun avec l’entrée en vigueur du nouveau code des marchés publics et la mise en place de l'ordonnance des contrats de partenariat qui fournit l'environnement juridique permettant l'extension du champ d'externalisation bien au delà des marchés de services traditionnels. Le guide se positionne en aval des décisions stratégiques d’externalisation. C’est une réponse souhaitée au « comment », interrogation souvent rencontrée lors de nos échanges entre dirigeants d’entreprises et décideurs du secteur public. La démarche d’externalisation conduite par un acteur public est présentée dans sa globalité avec des apports précis et rigoureux. Elle est le fruit d’analyse et de recueil de pratiques, témoignages et avis d’acteurs publics et privés sur ce sujet. Les réflexions et propositions contenues dans le présent document reflètent douze mois d’échanges des membres du groupe de travail Ministère de la Défense - Institut Esprit Service. Les travaux se poursuivront en 2008. Il complète utilement un ensemble de quatre documents d’études établis en coopération en 2006 à l’issue du colloque Défense Entreprises : vers de nouveaux partenariats. . Rapport de synthèse . Rapport Organisation – Achat – Contrat . Rapport Finance . Rapport Ressources Humaines Que tous les participants à nos travaux cités dans l’annexe 1 soient ici chaleureusement remerciés pour leur disponibilité et leurs apports. 6 2 - Synthèse : grands principes et recommandations L’importance de la relation partenariale et d’une politique ambitieuse d’achats L’externalisation s’inscrit dans une perspective stratégique et s’appuie sur une politique générale d’achat de prestations. La recherche d’homogénéisation des politiques d’achats trop souvent éclatées est une clef pour une plus grande harmonisation des processus. De même, la complexité des opérations d’externalisation requiert de part et d’autre une organisation, une volonté de connaissance mutuelle et des expertises fortes pour préparer et piloter au mieux ces projets. Un cadre réglementaire en évolution Un achat public est d’abord un achat préparé, éventuellement négocié et fait pour satisfaire un besoin bien évalué au préalable. L’évolution de la réglementation, et en particulier la création du contrat de partenariat et l’instauration du dialogue compétitif dans la dernière version du Code des Marchés Publics, autorisent un espace d’échanges et de dialogue entre entreprises et secteur public. Encore faut-il instaurer dès à présent et dès le début de la démarche d’achat de prestation externalisée un climat de relations partenariales entre tous. Le cadre réglementaire nous permet aujourd’hui de faire évoluer les mentalités et de rappeler les fondamentaux de l’achat public. Le cahier des charges clef de réussite du projet Les entreprises et le Ministère de la Défense doivent ensemble créer les conditions d’un mieux – disant économique. Pour ce faire, nous devons collectivement œuvrer pour améliorer la qualité des cahiers des charges, reflet parfois éloigné de l’expression des besoins. L’élaboration du cahier des charges ou CCTP doit préalablement prendre en compte une connaissance de l’offre et des possibilités du marché. De même, le cahier des charges doit être le plus pragmatique possible pour réellement refléter les enjeux et l’expression fonctionnelle des besoins des futurs utilisateurs associés à sa préparation. Il permet de déduire les obligations de résultats et les critères pondérés de choix associés. Il doit rester ouvert et offrir un espace d’innovation pour les prestataires en leur permettant d’être forces de propositions. C’est un des axes majeurs pour parvenir à une juste satisfaction de la demande et de l’offre. La nécessaire professionnalisation des acheteurs La qualité des cahiers des charges induira automatiquement celle des réponses des entreprises et a fortiori des solutions finales retenues. Pour y parvenir, l’adoption d’un processus achat structuré (de l’expression du besoin jusqu’au pilotage de l’exécution et à la clôture de l’acte d’achat) et la professionnalisation des acheteurs publics sont incontournables. La formation et l’accompagnement méthodologique des acheteurs et des prescripteurs sont des pré-requis essentiels au développement d’externalisations réussies. En ce qui concerne la formation, la mise en œuvre de programmes de sensibilisation / formation est souhaitée y compris pour le suivi des opérations d’externalisation. 7 3 - Contexte et stratégie Une externalisation est conçue comme un projet devant être géré de A à Z. L’expression des besoins est assurément une étape décisive quant au succès et à la performance d’un processus d’achat, surtout s’agissant d’une prestation de service dont les contours et le contenu sont à chaque fois adaptés au contexte. Le besoin fondamental que l’on pourrait imaginer comme une chose unique, cohérente et stable est composé d’attentes diverses. Il est exprimé par des acteurs variés ayant des points de vue et des référents différents. L’exercice d’identification des besoins fondamentaux, de hiérarchisation des besoins afin de sérier les attentes impératives et celles qui sont souhaitables est donc un exercice exigeant mené par le prescripteur. Celui-ci fait la synthèse des attentes de la demande interne et vérifie avec son acheteur la pertinence et l’adaptation de l’expression fonctionnelle du besoin (définition de l’objectif à atteindre et non des moyens à mettre en oeuvre) qu’il est entrain de construire. Ce double dialogue, le rôle central du prescripteur et l’implication de l’acheteur dès cette phase sont parmi les éléments fondamentaux de la performance du processus d’expression du besoin. L’expression de besoin qui va découler de ce processus que ce soit sous forme de cahier des charges fonctionnel ou ultérieurement d’appel d’offre ou de contrat comportera des écarts avec le besoin fondamental initialement exprimé. S’il omet de traduire une partie des besoins, le prestataire aura des difficultés à réaliser une prestation de qualité (même si elle est conforme au cahier des charges). S’il spécifie des attentes bien au-delà des besoins fondamentaux, la performance économique de la prestation ne sera pas optimale. La gestion permanente des écarts entre le besoin fondamental, l’expression qui en est faite et ultérieurement la réponse apportée par le prestataire est la clé d’une gestion rigoureuse d’une prestation de service. La dynamique d’évolution des besoins et des marchés impose aux prescripteurs et aux acheteurs un effort d’anticipation et de pro-activité pour prévoir l’évolution à moyen terme des besoins et comprendre celle des marchés. A ce stade, il est parfois possible d’édicter des politiques d’acquisitions de segments d’achats (famille cohérente de prestations ou de biens). C’est la phase prospective. Ultérieurement quand le uploads/s1/ externalisation-principesetmethodes.pdf