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Faut-il supprimer le contrôle de légalité des actes administratifs des collecti

Faut-il supprimer le contrôle de légalité des actes administratifs des collectivités territoriales ? SOMMAIRE Introduction I- LA SUPPRESSION COMPRÉHENSIBLE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ 5 A- Le démantèlement progressif du contrôle 5 1) L’allègement artificiel du contrôle 6 2) Du contrôle à posteriori au conseil à priori 8 B- La contre-performance du contrôle de légalité 10 1) La perte d’efficience du contrôle 10 2) Un contrôle de plus en plus délicat à mettre en œuvre 12 II- L’IMPOSSIBLE SUPPRESSION DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ 13 A- Une existence justifiée du contrôle 13 1) Un symbole constitutionnel 13 2) Les répercussions négatives de la suppression du contrôle 16 B- Un indispensable renouveau déjà mis en œuvre 20 1) Des solutions alternatives insatisfaisantes 20 2) Des tentatives encourageantes à des fins de modernisation 22 CONCLUSION 25 BIBLIOGRAPHIE 26 « On reste souvent confondu devant l’avalanche de critiques que subit régulièrement le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. (…)Qu’a donc de si détestable un contrôle qui a su traverser les décennies et témoigne, quoi qu’en disent ses détracteurs, d’une redoutable vitalité ? » 1 1 En France, le contrôle de légalité des actes administratifs des collectivités territoriales est un pur contrôle de la légalité, exercé à postériori, par les représentants de l’Etat sur certains actes que prennent les collectivités territoriales. En comparaison, au niveau communautaire il est possible de constater que malgré la subsistance dans certains pays d'un contrôle d'opportunité, comme en Angleterre, le contrôle de légalité a posteriori est largement privilégié, c’est le cas notamment pour l’Allemagne ou le ministère de l’Intérieur de chaque land exerce le contrôle mais l'intensité du contrôle varie en fonction des pouvoirs de l'autorité de contrôle. Des formes similaires de contrôle ont été retrouvées dans l’empire romain, mais ce n’est qu’à partir de la révolution de 1789 que les rapports entre l’Etat et les collectivités se sont développées et qu’il a été nécessaire de mettre en place un contrôle de l’Etat sur ces dernières. Ce contrôle a longtemps pris la forme d’une tutelle et ce n’est qu’en 1982 avec les lois de décentralisation que celui-ci a pris une toute nouvelle dimension. En effet, l’extension de la décentralisation en 1982 a conduit au remplacement de l’ancienne tutelle administrative sur les collectivités territoriales par un contrôle de légalité, beaucoup plus respectueux de leur autonomie, et qui ne comporte plus, notamment l’approbation de certains de leurs actes par l’Etat. Si le préfet (ou le sous-préfet) estime qu’un acte pris par elles est illégal, il peut seulement former un recours juridictionnel contre celui-ci et non pas en prononcer lui-même l’annulation, comme il pouvait le faire auparavant. Avant 1982, le contrôle présentait 3 caractéristiques : d’une part le contrôle était organisé par des textes différents consacrant des solutions différentes selon la nature des actes et selon la collectivité auteur de l’acte ; de plus il s’agissait d’une tutelle s’exerçant à priori, en effet la décision de l’autorité locale n’était exécutoire qu’après l’accord du représentant de l’Etat ; enfin l’examen sur l’acte était double : il portait à la fois sur sa légalité, c’est-à-dire à sa conformité aux règles de droit applicable, (1) Corinne Touret, le contrôle de légalité des actes administratifs : le contrôle des actes administratifs entre modernisation et simplification, in revue Lamy CT juil 09 n°48 p70-76 mais aussi sur l’opportunité de l’acte, autrement dit un tel contrôle revenait à s’interroger sur des considérations extra-juridiques. Malgré la frontière ténue qui existait entre ces deux formes de contrôle, la décentralisation a révolutionné la perspective du contrôle des actes administratifs des collectivités territoriales. Il est vrai, que ce sont par les lois du 2 mars et du 22 juillet 1982 relatives à la décentralisation que le législateur est enfin intervenu, afin de redéfinir l’examen des actes administratifs des collectivités territoriales en un simple contrôle de légalité ; excluant ainsi toute appréciation d’opportunité, et toute 2 forme de tutelle de l’Etat sur les collectivités. Le législateur a en effet préféré utiliser le vocable de contrôle de légalité plutôt que celui de tutelle. Celle-ci ayant une connotation péjorative, renvoyant de fait à la notion civiliste d’incapacité juridique ; et étant jugée plus contraignante et trop peu respectueuse de l’autonomie locale. Sur ce point, Alexis de Tocqueville parlait de « l’insolence du mot tutelle ». Plus précisément cela sous-tendait une forme de hiérarchie entre les personnes morales de droit public : l’Etat personne morale à part entière et les collectivités territoriales considérées comme lui étant « inférieures ». En outre, cela sous tendait une méfiance à l’égard des actes des autorités locales, il était nécessaire que l’Etat exerce un droit de regard sur les collectivités territoriales, ce dernier étant censé avoir un regard plus fiable. L’Acte I de la décentralisation, inscrivant le contrôle dans la Constitution (2), constitue une véritable refonte du l’économie générale du système. Ce nouveau contrôle présente trois caractéristiques majeures : si avant 1982, il y avait une multitude de textes désormais le contrôle est uniforme pour toutes les collectivités territoriales, en ce qu’il n’y a plus à faire de distinction selon l’auteur de l’acte (par exemple commune ou département) et selon la nature de l’acte (arrêté ou délibération). De plus, ce n’est plus un contrôle à priori, puisque l’examen de l’acte se fait après son adoption. Enfin, comme il a été précisé précédemment le contrôle ne porte que sur la seule légalité de l’acte, toute considération en opportunité disparait. Le contrôle s’est également juridictionnalisé, puisque désormais le préfet n’est plus le seul à intervenir au cours du contrôle, car lorsqu’il estime un acte illégal, il a l’obligation de le déférer au juge administratif, qui est le seul à même de prononcer l’annulation de l’acte. Par la suite, différentes dispositions ont réformé le contrôle de légalité, au vu des résultats (2) Article 72 de la constitution « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » insuffisants qui avaient pu être constatés depuis sa mise en place. Cependant, ces réformes n’ont pas obtenu l’effet escompté. En outre, le contrôle de légalité par le représentant de l’Etat nécessite, bien entendu, que les actes des collectivités lui soient transmis, afin qu’il forge son opinion juridique, et saisisse le juge administratif, éventuellement après avoir demandé à la collectivité de réformer son acte. Deux phases caractérisent ce contrôle : D’abord une phase administrative, où le représentant de l’Etat est au cœur de cette dernière, et le cas échéant il y a une phase juridictionnelle, et là c’est le juge administratif qui est au cœur de celle-ci. 3 La première phase suffit à régler la grande majorité des difficultés liées aux illégalités décelées par le représentant de l’Etat ; elle est à la fois le début et la fin du contrôle de légalité. Le représentant de l’Etat examine l’acte ; il en apprécie la légalité interne (détournement de pouvoir, violation de la loi…) et externe (compétence de l’auteur de l’acte, respect des formes et procédures…). Au terme de cet examen deux cas de figure se présentent au représentant de l’Etat :  Soit il estime l’acte légal : il le classe, et va, à la demande de l’autorité locale auteur de l’acte, délivrer un certificat provisoire de non recours ou de déclaration de non-intention ; il l’informe qu’il n’a pas l’intention de déférer l’acte au juge administratif mais ce n’est pas une garantie absolue contre tout recours contentieux ; ce n’est pas non plus une garantie de la légalité de l’acte contrôlé lui-même. Le représentant de l’Etat peut se raviser.  Soit il l’estime illégal et le défère au juge administratif dans un délai de deux mois à compter de la date de la réception de l’acte. Mais en cas de saisine du juge administratif, il doit informer l’autorité locale auteur de l’acte de son intention de le déférer et lui indiquer les illégalités qu’il entend invoquer. Elle peut alors modifier son acte. C’est une sorte de tentative de conciliation ou d’arrangement à l’amiable (appelée aussi procédure des observations). Si les irrégularités persistent, le juge administratif est saisi. La seconde phase est celle du déféré préfectoral, cependant la saisine du TA n’est pas le monopole du représentant de l’Etat, en effet le TA peut être saisi par tout intéressé, il s’agit ici du recours direct ; mais aussi par le préfet à la demande d’une personne physique ou morale lésée, c’est le déféré provoqué (le représentant de l’Etat saisi d’une telle demande n’est pas tenu de déférer l’acte au TA ; son refus ne constitue pas une décision faisant grief et susceptible de REP, cf. CE 25 janv. 1991, Brasseur. C’est un revirement de la jurisprudence CE 1987 Marcy). Le TA, une fois saisi, examine la légalité de l’acte : soit il estime l’acte illégal et donc l’annule ; soit il l’estime légal et rejette le recours du préfet. Près de 30 ans après les lois de décentralisation de 1982, un constat s’impose uploads/s1/ faut-il-supprimer-le-controle-de-legalite-des-actes-administratifs-des-collectivites-territoriales.pdf