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1 UNJF - Tous droits réservés Histoire des institutions jusqu'en 1789 Leçon 8 :

1 UNJF - Tous droits réservés Histoire des institutions jusqu'en 1789 Leçon 8 : Gouverner l’État monarchique (XVIème – XVIIIème siècles) Xavier Perrot Table des matières 1. L'administration de l'État monarchique................................................................................................................p. 2 1.1. Diversité et hétérogénéité des agents de la monarchie...............................................................................................................p. 2 1.1.1. Les officiers.............................................................................................................................................................................................................p. 2 1.1.2. Les commissaires................................................................................................................................................................................................... p. 3 1.2. Les organes centraux................................................................................................................................................................... p. 3 1.2.1. Les ministres...........................................................................................................................................................................................................p. 4 1.2.1.1. Le Chancelier............................................................................................................................................................................................................................................. p. 5 1.2.1.1.1. Le Chef de la chancellerie.................................................................................................................................................................................................................... p. 5 1.2.1.1.2. Le Chef de l'administration de la justice...............................................................................................................................................................................................p. 5 1.2.1.2. Les secrétaires d’État.................................................................................................................................................................................................................................p. 6 1.2.1.3. Le contrôleur général des finances............................................................................................................................................................................................................p. 7 1.2.2. Le Conseil du roi.................................................................................................................................................................................................... p. 7 1.2.2.1. Les Conseils de gouvernement................................................................................................................................................................................................................. p. 8 1.2.2.1.1. Le Conseil d'en Haut.............................................................................................................................................................................................................................p. 8 1.2.2.1.2. Le Conseil des dépêches......................................................................................................................................................................................................................p. 8 1.2.2.1.3. Le Conseil royal des finances...............................................................................................................................................................................................................p. 8 1.2.2.2. Les conseils contentieux : le Conseil d'État privé, finances et direction...................................................................................................................................................p. 9 1.2.2.2.1. Le Conseil privé.....................................................................................................................................................................................................................................p. 9 1.2.2.2.2. Le Conseil d'État et des finances......................................................................................................................................................................................................... p. 9 1.2.3. Les organes territoriaux........................................................................................................................................................................................p. 10 1.2.3.1. Les gouverneurs.......................................................................................................................................................................................................................................p. 10 1.2.3.2. Les intendants.......................................................................................................................................................................................................................................... p. 10 1.2.3.2.1. Statut....................................................................................................................................................................................................................................................p. 11 1.2.3.2.2. Missions............................................................................................................................................................................................................................................... p. 11 1.2.3.2.2.1. Justice............................................................................................................................................................................................................................................. p. 11 1.2.3.2.2.2. Police...............................................................................................................................................................................................................................................p. 12 1.2.3.2.2.3. Économie.........................................................................................................................................................................................................................................p. 13 1.2.3.2.2.4. Finances.......................................................................................................................................................................................................................................... p. 13 2. Les grandes missions de l’État monarchique................................................................................................... p. 15 2.1. La justice.....................................................................................................................................................................................p. 15 2.2. Les cultes....................................................................................................................................................................................p. 16 2.3. Les finances................................................................................................................................................................................p. 17 2.3.1. Finances ordinaires et finances extraordinaires...................................................................................................................................................p. 17 2.3.1.1. Les finances ordinaires............................................................................................................................................................................................................................ p. 18 2.3.1.2. Les finances extraordinaires.................................................................................................................................................................................................................... p. 18 2.3.1.2.1. Les impôts directs................................................................................................................................................................................................................................p. 18 2.3.1.2.2. Les impôts indirects.............................................................................................................................................................................................................................p. 19 2.3.2. L'administration des finances................................................................................................................................................................................p. 19 2.3.2.1. L'administration centrale des finances..................................................................................................................................................................................................... p. 19 2.3.2.2. La gestion locale des finances.................................................................................................................................................................................................................p. 20 2 UNJF - Tous droits réservés A partir de François Ier, dans tous les domaines le pouvoir royal semble triompher (militaire, financier, législatif, judiciaire). En dépit des crises et des archaïsmes la période moderne est le moment où le système de gouvernement royal s'impose en France et en Europe. Avec l'âge moderne la monarchie se dépouille de ses derniers oripeaux médiévaux et adopte la modernité étatique en se dotant d'un important appareil administratif (Section 1) et en assumant des missions de plus en plus complexes (Section 2). 1. L'administration de l'État monarchique Durant les trois siècles de l'Ancien Régime on observe une emprise croissante de l'État sur la société. Cette mutation nécessite des moyens nouveaux et importants. Un personnel de plus en plus nombreux et qualifié est nécessaire : les agents de la monarchie. Cela nécessite de définir et clarifier le statut des plus nombreux d'entre eux, officiers et commissaires (§1). L'appareil administratif se renforce et se structure autour d'organes centraux (§2) et territoriaux (§3). 1.1. Diversité et hétérogénéité des agents de la monarchie Jusqu'à sa chute la monarchie d'Ancien Régime a disposé d'un personnel varié, divisé par de profonds clivages. Il n'existe pas une, mais plusieurs catégories parmi les agents de l'État participant au gouvernement du royaume : nous traiterons essentiellement des officiers (A) et des commissaires (B). 1.1.1. Les officiers Les officiers sont la catégorie d'agents au service du roi, à la fois la plus ancienne et la plus nombreuse. Ils doivent leur nom au fait qu'ils sont titulaires d'un office, c'est à dire une fonction publique pourvue par le roi (provision), rémunérée par des gages modestes, mais complétée par des taxations attachées à la plupart des opérations qu'ils accomplissent (épices et vacations des officiers de judicature par exemple). Au XVIIème s. le juriste Charles Loyseau définit l'office comme une « dignité ordinaire avec fonction publique ». Il existe dignité parce qu'il y a participation au pouvoir royal et fonction publique parce qu'il s'agit de fournir service au roi et à l'État. A l'origine l'office est un don gratuit du roi contre versement d'un prêt par l'officier, moyennant le versement de gages modestes qui sont comme les intérêts du prêt. En général il s'agit d'une charge inamovible. L'office est donc perpétuel et toujours pourvu par le roi par lettres patentes de provision, puisque l'office reste la propriété de la couronne. L'officier n'en est donc que le détenteur précaire, ce qui renvoie à la distinction classique dans l'ancien droit des biens entre domaine éminent et domaine utile. A ce titre l'officier n'est censé jouir que des utilités de sa charge. On observe une grande diversité d'offices. L'office peut ainsi être éminent (magistrat de cours souveraine, maître des requêtes), de moindre importance (officiers des présidiaux et bailliages, sénéchaussées, etc.), voire très modeste (huissiers, sergents, etc.). Dignité, honneurs, titre et fonction sont les composantes de l'office qui procure à son titulaire un « état », c'est-à-dire un rang dans la société d'Ancien Régime. L'originalité de l'office tient au fait que son statut va évoluer au début du XVIème s. Sa vente se généralise sous le règne de François Ier à un point tel que l'office tend à se transformer en un véritable objet de commerce et de transaction. Il devient l'objet d'un véritable droit de propriété. On parle ainsi de vénalité de l'office lorsque son détenteur en obtient la propriété. Sans que cela soit systématique – dérogation à la vénalité 3 UNJF - Tous droits réservés institutionnelle pour les offices du gouvernement domestique par exemple (maison du roi, armée, marine) –, le pouvoir royal s'autorise donc désormais à vendre des offices (justice, finance) et à reconnaitre à leurs acquéreurs le droit de les vendre. On constate là un double moyen pour le roi de renflouer les caisses du trésor royal et de fidéliser certaines personnes. Vénaux, les offices sont également, sous certaines réserves, transmissibles pour cause de mort ; c'est l'institutionnalisation de l'hérédité des offices. En savoir plus : La transmission des offices Le roi, au XVIème s., admet la désignation par un officier (le résignant) de son successeur (le résignataire). La réserve consiste dans le fait que, pour être effective, la résignation doit être faite du vivant du résignant en faveur du résignataire, au moins quarante jours avant l'expédition des lettres de provision. Dans le cas contraire l'office fait immédiatement retour à la couronne, ce qui présente le risque majeur d'appauvrir les patrimoines. Au début du siècle suivant un aménagement décisif est alors apporté au système par Henri IV. La dispense de la clause de quarante jours est accordée aux officiers à la condition, pour ces derniers, de verser annuellement au trésor royal une somme (droit annuel), s'élevant au soixantième de la valeur de l'office ; cette taxe est appelée « paulette » en écho au nom de l'inventeur du système en 1604, le financier Charles Paulet. Les officiers s'acquittant de cette taxe peuvent librement disposer désormais de leur office, en le vendant ou le transmettant à un héritier. Entre 1600 et 1633 le produit des offices représente jusqu'à 45 % du total des recettes royales ; les historiens parlent d'ailleurs des offices comme de « la banque de la monarchie ». Le pouvoir royal n'hésite pas, en effet, à utiliser l'office comme un levier purement fiscal. Au gré des besoins, souvent liés au financement des guerres (guerre de la Ligue d'Augsbourg de 1688 à 1697, guerre de succession d'Espagne de 1701 à 1714), on constate la création massive d'offices qui se révèlent souvent être de véritables sinécures. On peut comparer cette pratique à l'émission de véritables emprunts, permettant d'apporter de l'argent frais. Mais les conséquences à long terme se révèlent redoutables : les gages perçus par les officiers grèvent lourdement le trésor royal, le roi perd le contrôle sur les officiers et le prix de l'office tend à s'effondrer au XVIIIème s., sauf rares exceptions (office de secrétaire du roi). L'office est donc l'objet de critiques au dernier siècle de la monarchie, dont celles de Montesquieu qui, à cause de la patrimonialisation, le considère comme « un métier de famille ». Le gouvernement tend à lui préférer le système de la commission. 1.1.2. Les commissaires Cette catégorie d'agents de la monarchie est très différente de la précédente. Les commissaires sont investis d'une mission particulière par des lettres de commission qui définissent l'étendue de leurs attributions et de leurs pouvoirs. Ces agents ne disposent en principe d'aucun droit sur leurs fonctions. Le roi les choisit librement et il les déplace et révoque à sa guise. La technique de la commission devient une pratique courante à compter du XVIIème s. Gardes des sceaux, ambassadeurs, certains membres du conseil, gouverneurs, intendants (v. infra 1.3.2) sont des commissaires et exercent leur fonction à ce titre. Mais par rapport au vaste groupe des officiers, l'effectif des commissaires est beaucoup plus réduit. Il offre pourtant à la monarchie l'avantage de la souplesse (amovibilité, révocabilité, donc fidélité) et constitue ainsi l'instrument le mieux adapté à la réalisation de ses projets. La commission est révélatrice de l'émergence d'une conception renouvelée de la fonction publique et qui se superpose à l'ancienne. Ainsi, les officiers incarnent le visage ancien de la monarchie – celui où la royauté était assimilée à la justice – alors qu'au contraire, les commissaires, sont les nouveaux serviteurs de la monarchie administrative. 1.2. Les organes centraux 4 UNJF - Tous droits réservés À l'époque moderne les tâches de l'État se multiplient. Le gouvernement royal se dote uploads/s1/ gouverner-l-x27-etat-monarchique-xvieme-xviiieme-siecles-limoges.pdf