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Guide d’audit de la fonction achat Guide pratique du CHAI Mode d’emploi Sommair

Guide d’audit de la fonction achat Guide pratique du CHAI Mode d’emploi Sommaire Préparation et organisation des travaux Politique et stratégie achats Organisation des achats Programmation et définition des besoins Gestion des consultations et choix des fournisseurs Exécution des achats Evaluation de la performance Synthèse des travaux Glossaire p. 8 p. 11 p. 13 p. 39 p. 65 p. 91 p. 111 p. 149 p. 171 p. 181 p. 227 Organisation de ce guide : Version 1.0 – avril 2014 2 3 Précaution concernant l’utilisation du présent document Le présent guide a été élaboré par un groupe de travail interministériel, sous l’égide du Comité d’harmonisation de l’audit interne (CHAI). Il est le fruit de plusieurs mois de travaux collectifs, de partage d'expériences et de mise en commun des meilleures pratiques ayant cours dans les corps de contrôle ou les missions ministérielles d’audit interne. Son objet est au premier chef de faciliter l’harmonisation de la méthodologie de travail des auditeurs internes et il se rapporte à ce titre à la partie « dispositions recommandées » du cadre de référence de l’audit interne de l’Etat. Ce document est une première version, actuellement en cours d’expérimentation par les praticiens de l’audit interne en fonction dans les différents ministères. L’attention du lecteur est appelée sur le fait que, même une fois devenu définitif, le présent guide ne pourra en aucun cas être considéré comme le seul référentiel à la lumière duquel les auditeurs auront à former leur opinion globale et porter leur jugement professionnel dans le domaine considéré. 4 5 Ce document a été produit par un groupe de travail animé par Pascal PENAUD (IGAS) et Juliette ROGER (IGAS) composé de :  Marie-Caroline BEER (MAI/IGAS),  Pierre BERGES (IGA),  Delphine CASTILLON (CGA),  Luc CHARRIÉ (CHAI),  Claire DARCHY (SAE),  Jean-Pierre DUDOGNON (CGA),  Virginie DUBOIS-FERNANDES (DGFiP),  Hervé PEREZ (CHAI),  Olivier PERRIN (DGFIP),  Anne TAGAND (IGA),  Hervé TORO (CGEDD),  Bernard ZAKIA (MACIB),  avec la participation d’Ihssane SLIMANI, stagiaire à l’IGAS. 6 7 INTRODUCTION ET MODE D’EMPLOI 1. INTRODUCTION L’optimisation de la performance et du coût des achats est un sujet sur lequel d’importants progrès ont été fait dans les dix dernières années. Ces problématiques nées dans le secteur concurrentiel se sont installées dans l’administration publique au début des années 2000 et font aujourd’hui l’objet d’une politique interministérielle (cf. fiche 1.5 sur la conformité à la politique interministérielle). Si les analyses et les problématiques sont, pour une large part, les mêmes, l’acheteur public est soumis à une contrainte spécifique constituée par le principe libéral (inscrit dans les directives européennes) du libre et égal accès à la commande publique. Il est donc soumis à des contraintes particulières et fait un arbitrage différent entre les deux objectifs, parfois non convergents, de régularité et d’efficacité. Cet acheteur est aussi soumis à des contraintes nouvelles (achat social responsable, volonté d’accroître la place des PME,…). Ce guide repose sur l’opinion que les bonnes pratiques du secteur privé sont, largement mais pas totalement, applicables à l’achat public, et donc que l’audit des achats en est modifié. Le guide a donc un triple objectif : 1. Donner les méthodes et outils d’un audit des achats d’une administration de l’Etat ou d’un de ses établissements publics lorsqu’il est soumis au code des marchés publics ; 2. Permettre de prendre en compte le contexte particulier des acheteurs publics et y adapter le contenu de l’audit ; 3. Permettre de mener des audits des achats soit complets soit modulables, en fonction du périmètre de la mission d’audit. Ce guide traite de la manière dont la fonction achat se prémunit contre le risque d’irrégularité et comporte donc des éléments de contrôle de la passation et de l’exécution des marchés. Il n’est toutefois pas un guide de contrôle des marchés, pour lesquels un guide spécifique est proposé. 8 2. MODE D’EMPLOI DU GUIDE Ce guide peut être utilisé de trois manières : 1. Dans sa totalité pour effectuer un audit « global » ; 2. Partiellement en fonction de ce qui est considéré comme le périmètre d’un audit minimum ; 3. Partiellement sur la base de risques identifiés a priori (utilisation d’une cartographie des risques) ou d’une analyse de risques spécifiques faites dans le cadre de la mission d’audit qui l’utilise.  Dans le cadre d’un audit global Le guide appréhende de manière thématique tous les points qu’une mission d’audit exhaustif des achats a vocation à explorer. Au-delà des fiches relatives à la préparation de l’audit et à l’organisation des travaux, le guide est structuré autour de six champs d’analyse : 1. La politique et la stratégie achats ; 2. L’organisation de la fonction achats ; 3. La programmation et la définition des besoins ; 4. La gestion des consultations et le choix du fournisseur ; 5. L’exécution des achats ; 6. L’évaluation de la performance. Il se termine par une série de fiches facilitant la synthèse des travaux.  Dans une approche « à tiroirs » pour un audit de champ plus restreint Au sein de chaque champ d’audit, les fiches sont classées en trois niveaux (cf. fiche 0.2) : 1. les fiches destinées à la prise de connaissance ; 2. les fondamentaux correspondants à un audit « minimal », c'est-à- dire à un socle minimum d’investigation ; 3. les approfondissements. En fonction de l’analyse des risques et du périmètre de l’audit, il est possible d’utiliser une sélection appropriée des fiches proposées. 9 3. LES RUBRIQUES DES FICHES Les fiches thématiques se composent de six rubriques susceptibles de guider l’auditeur dans ses investigations, la formulation de son diagnostic et de propositions : 1. Principales questions d’audit ; 2. Principaux risques identifiables ; 3. Principaux documents support à solliciter ; 4. Investigations à mener et documents à produire (spécifiques au domaine et une fiche décrivant les investigations standard) ; 5. Principaux signaux d’alerte ; 6. Principales recommandations possibles. Les fiches sont généralistes et supposées couvrir les différents aspects de la fonction et du processus achat, quelle que soit la nature de l’achat et le type de marché (fourniture, services, travaux). Tout au plus pourront-elles indiquer l’existence de points d’attention particuliers sur tel ou tel type de marché, au regard des pratiques les plus fréquemment relevées (exemple : faible séparation des tâches entre services acheteurs et services utilisateurs sur les marchés de travaux).  Principales questions d’audit Elles sont structurées en quelques grandes questions, qui sont des points de vérification articulés sur : - l’obtention de données nécessaires à la documentation des travaux ; - la vérification de l’existence de pratiques ou de faits qui sont généralement considérés comme nécessaires (l’organisation du service achat est-elle décrite ?) ou pertinents ; la vérification de procédures et d’éléments de contrôle interne couvrant un risque générique (comment s’assure-t-on du respect des seuils ?). Certaines questions se retrouvent également dans plusieurs fiches thématiques ou des fiches renvoient à d’autres fiches, cette redondance et ces renvois sont limités mais voulus car une même information peut servir à plusieurs usages.  Principaux risques identifiables Lorsque cela est pertinent, les risques ont été classés en trois grandes catégories selon qu’ils ont un impact sur : 1. la régularité des achats ; 2. l’efficacité fonctionnelle et le bon usage des achats ; 3. l’efficacité économique et la maîtrise des coûts. 10  Principaux documents support à solliciter Cette rubrique vise à lister selon une formulation usuelle des documents utiles. Leur dénomination peut évoluer selon les contextes. Il s’agit le plus souvent, selon le protocole d’audit retenu par l’équipe de mission, de demander au service de communiquer en préalable à l’intervention sur site un ensemble de documents ou d’informations prédéfinies afin d’entreprendre un premier cadrage de l’existant et de spécifier l’utilisation de guides d’entretiens types (non réalisés dans le cadre de ce guide). Le présent guide ne précise pas les interlocuteurs à contacter, estimant que le guide s’adresse à des auditeurs en mesure de les repérer.  Investigations à conduire et documents à produire Cette rubrique vise à spécifier des méthodes de travail et des documents particuliers venant nourrir le dossier d’audit, qui s’ajoutent aux méthodes standards d’un auditeur.  Principaux signaux d’alerte Il s’agit ici de donner quelques indications sur les constats ou les faits qui peuvent alerter sur des risques plus importants liés à la thématique auditée.  Principales recommandations possibles Cette rubrique est destinée à permettre l’interprétation des résultats des investigations et des réponses obtenues sur la base des questionnements d’audit cités plus haut, à l’aune : - des pratiques, choix techniques et paradigmes « minimum » requis ; - des « bonnes pratiques » et standards reconnus par tous concernant un achat performant. Cette rubrique est destinée à permettre à l’inspecteur de formuler des recommandations sur la base de ce diagnostic. 11 N° SOMMAIRE DU GUIDE D’AUDIT DE LA FONCTION ACHAT N° page Préparation et organisation des travaux 1 Fiche 0.1. Prise de connaissance et analyse des risques 13 2 Fiche 0.2. Organisation des travaux 15 3 Fiche 0.3. Utilisation des restitutions standards existant uploads/s1/ guide-audit-fonction-achat.pdf