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Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal _____________________ PRESENTA

Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal _____________________ PRESENTATION ____________________ L’application de la loi fiscale et la lutte contre la fraude, qui prive l’Etat d’au moins 25 Md€ de recettes par an98, constituent des enjeux majeurs pour les finances publiques. Le contrôle fiscal est aussi nécessaire pour que l’égalité des citoyens et des entreprises devant la loi soit respectée. Il doit permettre de recouvrer les droits éludés (finalité budgétaire), de sanctionner les irrégularités intentionnelles (finalité répressive) et d’inciter l’ensemble des contribuables au civisme fiscal (finalité dissuasive). La législation fiscale est complexe et, pour atteindre ces objectifs, il faut des méthodes et une organisation efficaces. La Cour publie ici les résultats d’une enquête menée dans les services locaux de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui recouvrent 88 % des recettes fiscales de l’Etat et des collectivités locales. Ses observations visent à répondre aux questions suivantes : comment sont programmés les contrôles ? Quels sont les objectifs des vérificateurs et que vérifient-ils ? Quelles informations et quels outils utilisent-ils ? Comment sont prises et justifiées les décisions ? Quels sont les contrôles exercés sur les agents des services fiscaux ? L’organisation des services est-elle adaptée aux enjeux ? Tous les contribuables sont-ils traités de la même façon ? Quelles sanctions sont appliquées ? Quel est le rendement financier du contrôle fiscal ? 98) Selon l’estimation du Conseil des prélèvements obligatoires donnée dans son rapport de mars 2007 « la Fraude aux prélèvements obligatoirs et son contrôle » qui repose largement sur une extrapolation des résultats des contrôles fiscaux et était considérée comme basse par le conseil. Cour des comptes Rapport public annuel 2010 – février 2010 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr 172 COUR DES COMPTES Les contrôles fiscaux prennent deux formes principales, les « contrôles sur pièces » et les « contrôles fiscaux externes », qui utilisent des méthodes et suivent des procédures différentes. Les deux principales formes de contrôle Les contrôles sur pièces sont effectués sur la base des déclarations des contribuables et de documents que l’administration peut obtenir de tierces personnes. Ils visent à remédier à l’absence de déclaration, notamment en relançant les défaillants, et à corriger les erreurs et irrégularités ponctuelles affectant les déclarations déposées. Les contribuables n’en sont informés que si les services leur demandent une information ou leur notifient un rappel. Les contrôles fiscaux externes, vérifications de comptabilités pour les entreprises et examens de situation fiscale personnelle pour les particuliers, sont notifiés aux contribuables et suivent des procédures strictement codifiées. Lorsqu’il s’agit d’entreprises, les vérificateurs se rendent généralement sur place. Lorsqu’il s’agit de particuliers, les entretiens ont plutôt lieu dans les locaux de l’administration. Ils peuvent porter sur l’ensemble des revenus et du patrimoine et tous les impôts dus. Les contrôles relèvent de plusieurs catégories de services. Le contrôle sur pièces est effectué par les directions des services fiscaux (DSF), de compétence départementale99, pour les particuliers et la plupart des entreprises ; pour les 35 000 plus grandes, il relève de la direction des grandes entreprises, de compétence nationale. Le contrôle externe des entreprises est effectué en fonction de leur chiffre d’affaires, par les directions des services fiscaux pour les petites, par dix directions de contrôle fiscal (DIRCOFI) de compétence interrégionale pour les moyennes et par une direction des vérifications nationales et internationales pour les plus grandes. Le contrôle externe des particuliers est partagé, selon le montant des revenus du contribuable et la complexité du dossier, entre les directions des services fiscaux, les directions de contrôle fiscal et une direction nationale des vérifications de situations fiscales. 99) Il y en a généralement une par département et elles sont en cours de fusion avec les trésoreries générales dans des directions départementales des finances publiques. Cour des comptes Rapport public annuel 2010 – février 2010 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr LES MÉTHODES ET LES RÉSULTATS DU CONTROLE FISCAL 173 Les enjeux du contrôle fiscal 52 000 contrôles fiscaux externes ont été réalisés en 2008, dont 47 800 vérifications d’entreprises (1,4 % des entreprises recensées) et 4 200 examens de situations fiscales personnelles (0,013 % des ménages). Les contrôles sur pièces se comptent en centaines de milliers et sont deux fois plus nombreux sur l’impôt sur le revenu que sur l’impôt sur les sociétés et la TVA. Ces contrôles ont mobilisé 12 400 agents de la DGFiP (sur un total de 127 000). Les droits rappelés et les pénalités appliquées se sont élevés en 2008 à 9,6 Md€ pour le contrôle externe et 6,1 Md€ pour le contrôle sur pièces, soit 15,7 Md€ au total ou 4,1 % des impôts et taxes prélevés par l’Etat et les collectivités locales. Toutefois, une part très importante de ces montants n’est pas recouvrée (cf. plus loin). Les directions des services fiscaux, les directions de contrôle fiscal et la direction des grandes entreprises réalisent ensemble la totalité des contrôles sur pièces et 96 % des contrôles externes. L’enquête de la Cour a été menée dans treize directions des services fiscaux, quatre directions de contrôle fiscal et la direction des grandes entreprises100. Outre une analyse systématique des différentes procédures, les rapporteurs ont examiné plusieurs centaines de dossiers de contribuables contrôlés, ménages et entreprises, et se sont entretenus avec une centaine d’agents. Les observations de la Cour résultent à la fois de l’examen des dossiers, des entretiens, de la documentation générale sur le contrôle fiscal et de la procédure contradictoire menée avec la DGFiP. Les contrôles relatifs aux opérations internationales, notamment ceux qui portent sur la détention non déclarée d’avoirs et revenus à l’étranger, relèvent pour la plupart des directions à compétence nationale non couvertes par cette enquête. De nombreuses initiatives ont été prises par le Gouvernement en 2009 dans ce domaine et il est trop tôt pour en mesurer les résultats ; ce sujet n’est en conséquence pas traité dans ce rapport. Les résultats globaux des directions à compétence nationale ont néanmoins été analysés sur une base statistique et, sauf mention contraire, les observations suivantes concernent l’ensemble des contrôles fiscaux. 100) Elle n’a pas porté sur les contrôles de la direction générale des douanes et droits indirects sur les droits qu’elle collecte (les droits de douane, les accises sur le tabac, les alcools et les produits pétroliers ainsi que la TVA extracommunautaire). Cour des comptes Rapport public annuel 2010 – février 2010 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr 174 COUR DES COMPTES I - Les méthodes et l’organisation A - Des outils de programmation à moderniser 1 - Une exploitation encore insuffisante des déclarations a) Les contrôles sur pièces des particuliers Les déclarations déposées font l’objet d’une rapide vérification au moment de leur saisie, visant à mettre en évidence des erreurs manifestes ou l’absence de pièces obligatoires. Ce type de contrôle est en principe systématique pour les demandes de remboursement et dégrèvement. Il peut donner lieu à des rectifications amiables. Par ailleurs des relances sont adressées aux contribuables apparemment défaillants, comme ceux qui ne font pas de déclaration après en avoir déposé une l’année précédente. Les rectifications amiables et la relance des défaillants représentent 34 % des contrôles sur pièces des particuliers en 2008. Pour 18 % d’entre eux, les contrôles sur pièces sont programmés à partir du repérage des déclarations montrant une discordance entre le revenu déclaré par le contribuable et celui transmis par l’organisme qui le lui a versé. L’automatisation du transfert des données par les entités qui versent les revenus permet de préremplir les déclarations, accroît la productivité des contrôles et dégage des moyens pour une programmation fondée sur une analyse des risques posés par chaque déclaration. Une analyse de risque très sommaire est d’abord effectuée par les agents qui saisissent les déclarations déposées par les contribuables. Lorsqu’ils détectent une anomalie, ils peuvent cocher une « case K » dans le système informatique permettant ensuite aux agents affectés au contrôle sur pièces de procéder aux investigations nécessaires. Toutefois, les premiers doivent saisir rapidement les déclarations et n’ont pas le temps de les examiner suffisamment. Les seconds reçoivent donc de très longues listes de déclarations impossibles à toutes contrôler et qui, en fait, ne posent souvent aucun problème. Le développement des télédéclarations réduit les saisies et les occasions de cocher cette case K, mais cette méthode est encore à l’origine de 14 % des contrôles sur pièces malgré son efficacité limitée. Cour des comptes Rapport public annuel 2010 – février 2010 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr LES MÉTHODES ET LES RÉSULTATS DU CONTROLE FISCAL 175 L’administration centrale encourage les agents à programmer les contrôles sur pièces en utilisant des logiciels d’analyse des déclarations, disponibles dans une base de données101. La part des contrôles sur pièces programmés avec ces outils augmente régulièrement mais n’atteint encore que 19 % en 2008102. En outre, les agents uploads/s1/8-methodes-et-resultats-du-controle-fiscal.pdf