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1 FIPECO, le 21.10.2021 Les fiches de l’encyclopédie IV) Les prélèvements oblig

1 FIPECO, le 21.10.2021 Les fiches de l’encyclopédie IV) Les prélèvements obligatoires 17) La fraude et le contrôle fiscal Cette fiche présente d’abord les enjeux de la lutte contre la fraude fiscale puis l’organisation et les moyens déployés en France et enfin les résultats obtenus. A) Les enjeux 1) La définition de la fraude fiscale La fraude fiscale est définie comme une action délibérée et illégale d’un contribuable conduisant à réduire le montant des impôts qu’il verse au trésor public, notamment en ne déclarant pas ou en sous-évaluant ses revenus, ses activités économiques ou des éléments de son patrimoine. Elle doit être distinguée : - des erreurs et omissions involontaires, qui tiennent souvent à la complexité du droit fiscal, source d’interprétations divergentes, et qui doivent néanmoins donner lieu à des redressements ; - de « l’optimisation fiscale », qui consiste à utiliser les failles de la législation pour minorer l’impôt dû sans pour autant que ce soit illégal. « L’évasion fiscale » est une zone grise entre la fraude et l’optimisation, qui consiste par exemple à transférer des bénéfices dans des pays où ils sont moins imposés en jouant sur les ambiguïtés de la définition de « prix de transfert aux conditions du marché ». En pratique, la distinction est souvent difficile et un chapitre du rapport public annuel de 2010 de la Cour des comptes montrait ainsi que la majoration de 40 % pour « manquement délibéré », qui marque la frontière entre la répression de la fraude et la rectification d’erreurs involontaires, est parfois appliquée sans référence à une doctrine claire. 2) L’ampleur de la fraude La fraude fiscale est par nature dissimulée et donc difficilement mesurable. Deux familles de méthodes peuvent être utilisées pour essayer d’en donner une estimation. La première consiste à l’estimer à partir des écarts entre des données statistiques et les recettes fiscales ou entre plusieurs statistiques. Par exemple, la fraude à la TVA est souvent estimée en rapprochant les recettes encaissées par l’Etat et les recettes théoriques résultant de l’application des taux de TVA à son assiette mesurée par les comptes nationaux (consommation et investissement en logement des ménages pour l’essentiel). Cette méthode part de l’hypothèse, très forte, que les comptes nationaux sont exacts et ignore souvent les nombreuses complexités de la législation fiscale qui éloignent l’assiette fiscale réelle de l’assiette économique théorique. Ce type de méthodes conduit également à estimer les transferts illégaux de capitaux sur la base des écarts entre les flux de capitaux enregistrés entre deux pays dans leurs balances des 2 paiements respectives, alors que ces écarts peuvent résulter des multiples défauts de construction des balances des paiements. La deuxième famille méthodologique consiste à estimer la fraude à partir des résultats des contrôles fiscaux. Ceux-ci ne peuvent pas être simplement extrapolés à toute la population des contribuables car ils ne sont pas programmés au hasard et il faut donc recourir à des méthodes statistiques permettant de corriger ce biais. Il est en outre supposé que les contrôles fiscaux permettent d’identifier très précisément le montant des impôts éludés. Or les contrôleurs ne repèrent pas toutes les irrégularités et l’administration a parfois elle-même une interprétation erronée des règles applicables, comme le montrent ensuite les décisions de justice. Ces deux familles de méthodes ne permettent généralement pas de distinguer la fraude au sens strict, les erreurs et omission involontaires, l’optimisation et l’évasion fiscales. Les estimations de la fraude à la TVA réalisées par la Commission européenne (12 Md€ en 2017) sont établies en utilisant la première famille méthodologique. Des exemples d’utilisation du deuxième type de méthode sont constitués par l’estimation de la sous-déclaration des bénéfices des entreprises individuelles (25 %) réalisée en 2011 par l’Insee et l’estimation de la fraude à la TVA (15 Md€) réalisée par l’Insee dans le cadre du rapport de novembre 2019 de la Cour des comptes sur la fraude aux prélèvements obligatoires. 3) Les objectifs du contrôle fiscal Le contrôle fiscal a traditionnellement un triple objectif : - budgétaire, le recouvrement des impôts éludés ; - répressif, la sanction des fraudes, qui prend la forme de pénalités administratives (majorations des montants dus) et pénales (amendes et peines d’emprisonnement) ; - dissuasif, l’incitation au civisme fiscal par la crainte des sanctions. Ces objectifs sont liés, la répression des fraudes ayant, par exemple, un caractère dissuasif. Depuis quelques années, un objectif pédagogique est mis en avant, le contrôle fiscal pouvant permettre aux contribuables de corriger leurs erreurs. La loi de 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance illustre cette nouvelle orientation en encourageant la régularisation des erreurs commises par les contribuables de bonne foi. B) L’organisation et les moyens Les contrôles fiscaux sont d’abord « sur pièces » ou « du bureau »1. Ils s’appuient alors sur les déclarations du contribuable, les informations publiques et des informations ponctuelles obtenues de tierces personnes comme les établissements financiers. Chaque année, sont réalisés plus de 700 000 contrôles sur pièces relatifs à l’impôt sur le revenu (mais seulement 580 000 en 2020), plus de 130 000 relatifs aux impôts des professionnels (105 000 en 2020) et plus de 120 000 relatifs aux remboursements de TVA. Les contribuables n’en sont informés que si l’administration les interroge ou leur notifie un redressement ou un rejet (crédits de TVA). 1 Ces deux expressions ayant la même signification. 3 Ils peuvent également prendre la forme de contrôles fiscaux « externes » ou « sur place »2 : « vérifications de comptabilité », générales sur tous les impôts ou ponctuelles, pour les entreprises (38 600 en 2019 et 19 000 en 2020) et « examens de situation fiscale personnelle » pour les ménages (2 600 en 2019 et 1 300 en 2020). Ces contrôles, qui portent sur l’ensemble des revenus et du patrimoine, sont strictement codifiés, de sorte à protéger les droits du contribuable qui en est obligatoirement informé, et les services fiscaux peuvent se faire communiquer beaucoup d’informations dans ce cadre. Les vérificateurs se rendent généralement sur place dans les entreprises mais les entretiens avec les particuliers se tiennent le plus souvent dans les locaux de l’administration. En outre, les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger ont pu se mettre en conformité avec la réglementation en déposant des « déclarations rectificatives » de 2013 à 2017 et en payant les droits éludés majorés par des pénalités. Le traitement de ces déclarations (plus de 50 000 en stock à fin 2018) ne relève pas du contrôle fiscal au sens strict bien qu’il résulte de sa force dissuasive, notamment depuis que la coopération avec certains pays s’est intensifiée. L’organisation et les moyens du contrôle fiscal ont notamment fait l’objet de plusieurs rapports de la Cour des comptes qui a dressé un bilan de leurs récentes évolutions dans son rapport public annuel de 2016 puis dans son rapport de novembre 2019 sur la fraude aux prélèvements obligatoires. 1) L’organisation Les contrôles fiscaux sont principalement assurés par des agents de la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère des finances, qui coopère avec de nombreuses autres administrations, et secondairement, pour les impôts qu’elle prélève, par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). a) La direction générale des finances publiques Les contrôles fiscaux sont réalisés, pour le plus grand nombre, dans les « directions départementales des finances publiques ». Si les contrôles externes sont confiés à des « brigades de vérification » affectées à cette fonction, les contrôles sur pièces peuvent être assurés par les services de gestion de l’impôt, les « services des impôts des particuliers et des entreprises », pour les plus simples, ou par des « pôles » spécialisés, pour les plus complexes. Les personnes physiques dites « à fort enjeu » (dont les revenus ou le patrimoine dépassent certains seuils) font l’objet d’un contrôle sur pièces au moins une fois tous les trois ans. Les contrôles externes des entreprises et des particuliers dont le chiffre d’affaires ou les revenus ou le patrimoine dépassent certains seuils sont effectués par des « directions interrégionales du contrôle fiscal ». Leur directeur n’a pas d’autorité hiérarchique sur les directions départementales mais une fonction de coordination qui se renforce progressivement. Enfin, les plus grandes entreprises et les ménages dont les dossiers sont plus particulièrement importants ou complexes sont contrôlés, sur pièces et sur place, par la « direction nationale des vérifications nationales et internationales », pour les premières, et par la « direction nationale des vérifications de situations fiscales », pour les deuxièmes. 2 Ces deux expressions ayant la même signification. 4 Il existe par ailleurs des unités chargées de la recherche du renseignement et de la programmation des contrôles dans les directions départementales et interrégionales. C’est également la fonction principale de la « direction nationale des enquêtes fiscales ». Le pilotage d’ensemble du contrôle fiscal est assuré, au sein de l’administration centrale de la DGFIP, par le « service du contrôle fiscal », dont le chef n’a toutefois pas d’autorité hiérarchique sur les directeurs départementaux. La Cour des comptes a relevé en uploads/s1/controle-fiscal.pdf