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Décentralisation, foncier et acteurs locaux - Fiche pays Guinée Conakry 1 Guiné

Décentralisation, foncier et acteurs locaux - Fiche pays Guinée Conakry 1 Guinée Conakry I. Le cadre général La République de Guinée est un pays de taille moyenne, de 245 857 km². Sa population est estimée en 2008 à 10,1 millions d’habitants, avec un taux de croissance démographique de 2,16 % et une densi- té de 41 hab./km² ; cette population est largement urbaine, 37 %, principalement concentrée dans la capitale, Conakry 1. Économiquement, le pays est potentiellement riche avec des ressources minières considérables et di- versifiées (bauxite, or, diamants, fer), avec un potentiel forestier, avec la possibilité de produire de l’énergie hydro-électrique, mais aussi de fortes potentialités agricoles, aussi bien pour les cultures de rente que pour celles alimentaires. Mais la valorisation effective de ces ressources ne semble pas profiter à la population puisque cinquante ans après l’Indépendance, le PIB par habitant demeure très faible, 410 $. Depuis son accession à l’Indépendance le 2 octobre 1958, jusqu’en 1984, date de la prise de pou- voir par l’armée, la République de Guinée a vécu sous un régime totalitaire, largement coupée du reste du monde à l’exception de certains pays de l’Est, et dans un contexte notamment économique marqué par l’absence de l’initiative privée. Une évolution récente est survenue, au décès du président Conte, en décembre 2008, sous la forme d’un coup d’État militaire. Un nouveau Gouvernement s’est installé qui, à défaut d’une légitimité incontestable sur le plan constitutionnel et vis-à-vis de l’extérieur, semble, sur le plan national, décidé à procéder à un certain nombre de changements dans la gestion publique et à sanc- tionner les faits de corruption qui avaient entaché le régime précédent. II. L’organisation administrative territoriale En vertu des dispositions de la Loi fondamentale de 1991 2, telles que modifiées et complétées par le référendum constitutionnel du 11 novembre 2001, « l’organisation territoriale de la République est cons- tituée par les circonscriptions territoriales et les collectivités locales. Les circonscriptions territoriales sont les régions, les préfectures, les sous-préfectures, les quartiers et districts. Les collectivités locales sont les communes urbaines et les communautés rurales de développement. La création des circonscriptions terri- toriales, leur réorganisation et leur fonctionnement relèvent du domaine réglementaire. La création des collectivités locales et leur réorganisation relèvent du domaine de la loi » (art. 88, révisé en 2001, de la Constitution). Les préfectures qui, jusqu’au changement constitutionnel, faisaient partie des collectivités décentralisées, sont donc retirées du dispositif. Pour compléter celui-ci, il faut y ajouter la ville de Conakry qui dispose d’un statut particulier. Des collectivités décentralisées sont en place depuis 1992, à l’issue d’un programme initié en 1986. Un nouveau Code des collectivités locales (CCL) a été adopté en mai 2006 par l’Assemblée nationale. Le texte n’a pas été promulgué par la voie ordinaire, par le président de la République, mais en vertu de l’article 65 de la Constitution, « En cas de non-promulgation d’une loi par le président de la République dans les délais fixés (dix jours), la loi entre en vigueur. » Il faut donc en conclure que le texte est applica- 1 « 50 ans Guinée : 1958-2008 », numéro spécial n° 1 de la revue Jeune Afrique, 2008. 2 Loi fondamentale de la République de Guinée, Journal officiel, numéro spécial, 10 mai 1991. FICHE PAYS 13 Décentralisation, foncier et acteurs locaux - Fiche pays Guinée Conakry 2 ble. Le problème est que les textes d’application (décrets et arrêtés) sont en cours de préparation. En attendant ces textes, la question est donc de savoir quelles dispositions appliquer. En effet, l’article 536 du nouveau code abroge expressément les textes antérieurs contraires, « notamment celles contenues dans les textes suivants… », l’article énumérant alors une liste de ces textes mais qui ne recouvrent pas complètement la liste des textes antérieurs. On se retrouve alors devant une difficulté désormais classi- que, celle de déterminer avec précision l’état du droit relatif à la matière. On peut regretter ici que le législateur, dans un texte de 537 articles n’ait pas pu, ou voulu, ou su, abroger complètement toutes les dispositions antérieures et, en quelque sorte, « remettre les compteurs à zéro » en matière de décentrali- sation. Pour que la nouvelle législation s’applique, il faut donc aujourd’hui procéder à une lecture atten- tive et croisée de l’ensemble des textes anciens et nouveaux pour connaître le droit applicable ; c’est fon- damental pour les collectivités décentralisées qui avaient été mises en place jusque-là. Le nouveau code précisant le dispositif d’une administration territoriale décentralisée et induisant une nouvelle répartition des pouvoirs et des ressources entre l’Administration centrale et déconcentrée et les collectivités locales, reprend globalement l’architecture d’ensemble précédente. On retrouve donc les communes urbaines et les communautés rurales de développement (CRD) 3, avec les mêmes caractéristi- ques communes : « Elles sont dotées de la personnalité morale, d’autorités propres et de ressources » (CCL, art. 2), avec une précision inhabituelle : « Chaque collectivité est constituée de l’ensemble des ci- toyens qui ont leur domicile sur son territoire » (art. 2 précité). Ces collectivités « s’administrent librement par des conseils élus, qui règlent en leur nom, par les décisions issues de leurs délibérations, les affaires de la compétence de la collectivité locale ». Les collectivités concourent avec l’État à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie. Les ressources des collecti- vités proviennent de la fiscalité locale : impôts directs, taxes diverses et revenu du domaine ou exception- nellement de subventions, dons, legs et emprunts. Il faut surtout remarquer que le CCL ne fixe pas un régime spécifique pour chaque catégorie de col- lectivités locales, soit les communes et les CRD. L’ensemble du texte s’applique aux collectivités locales, indistinctement. On pourrait se demander si le législateur n’a pas voulu ainsi procéder à une sorte de généralisation de la communalisation sans aller jusqu’au bout, c’est-à-dire sans supprimer la distinction entre le mode rural et le mode urbain. De ce point de vue, il pourrait y avoir une grande différence avec les textes précédents (notamment l’ordonnance n° 19 de 1990 pour les communes urbaines et la n° 002 de la même année sur les communautés rurales, textes qui sont abrogés), sauf à considérer que les dispo- sitions de ces textes non expressément contraires à celles du CCL demeurent applicables. Les collectivités locales correspondent en même temps à des circonscriptions administratives, aux- quelles il faut ajouter un niveau de base, celui constitué des districts ruraux (1 700) qui sont des sections de communautés rurales, et des quartiers urbains (270) qui sont des sections de base des communes, ces deux circonscriptions n’ayant pas le statut de collectivité et ne disposant ni de la personnalité juridique, ni de l’autonomie financière. Il faut ici souligner, car cela a provoqué un débat lors du Référendum constitu- tionnel de 2001, que ces quartiers urbains et districts ruraux sont des circonscriptions administratives de base du point de vue de l’organisation administrative de l’État 4. La rédaction de l’article 3 du nouveau CCL sur le même objet n’a pas réglé la question : « Les quartiers et les districts sont des sections de communes urbaines (CU) et communautés rurales de développement (CRD). » Les collectivités locales sont créées, modifiées ou supprimées par la loi ; « la loi portant création de la collectivité locale détermine son type (commune urbaine ou communauté rurale de développement), sa dénomination, situe son chef-lieu et détermine ses limites territoriales » (CCL, art. 18). Et le même CCL fixe à 38 le nombre de communes urbaines (33 à l’intérieur du pays et 5 à Conakry), et à 303 le nombre de CRD. Ce qui correspond, pratiquement, à une stabilisation du nombre des collectivités au regard de la situation actuelle. La reconnaissance d’une collectivité locale implique que celle-ci « regroupe au moins 5 000 habitants d’une ou plusieurs localités limitrophes unis par un sentiment de solidarité qui résulte du voisinage » (art. 83, CCL). 3 CCL, article 2. 4 Certains, notamment dans les représentations diplomatiques, ont interprété ce nouveau rattachement comme représentatif de la remise en cause de la décentralisation ; or, il faut le rappeler, ni les quartiers ni les districts ruraux n’ont jamais eu de personnalité juridique, ni d’autonomie financière. Décentralisation, foncier et acteurs locaux - Fiche pays Guinée Conakry 3 Les compétences des collectivités locales ne sont pas différenciées selon qu’elles soient rurales ou urbaines. Le CCL, dans ses articles 27 à 33, énumère les compétences dévolues aux collectivités. On re- marquera que cette énumération n’inclut pas le principe classique de compétence générale pour les affai- res locales, ce qui était déjà annoncé dans l’article 2 qui renvoyait aux « affaires de la compétence de la collectivité locale », donc aux articles 27 et suivants qui, on l’a indiqué ci-dessus, fixent une énumération précise des compétences possibles. Et ce même si selon une formule classique, « le conseil local règle par ses délibérations les affaires de la collectivité » (art. 106, CCL), dans la mesure où le uploads/s1/fiche-pays-guinee-conakry.pdf