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DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS Chapitre préliminaire : de la domanialité à la pr

DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS Chapitre préliminaire : de la domanialité à la propriété publique Etat, collectivités territoriales détiennent des biens essentiellement corporels traditionnels (meubles et immeubles), incorporels. Problème de savoir si les personnes publiques lorsqu’elles détiennent des biens les détiennent dans les mêmes conditions que des personnes privées. Régime de la propriété publique de même nature que celui de la propriété privée ? Mode de détention biens publics exclut application régime des biens privés ? Ce problème a connu au cours de l’histoire des solutions diverses. Section 1. L’expansion de la domanialité publique La domanialité publique est un régime exorbitant du droit privé applicable à des biens détenus par des personnes publiques. Le droit du domaine a un ancrage historique fort, mais pas toujours une continuité des concepts. Le terme « domaine » sous AR ne correspond pas au domaine du 19ème siècle. Il ne fait aucun doute qu’il existait un domaine de la Couronne, un ensemble de biens corporels et incorporels détenus par une entité abstraite, la Couronne, qui incarnait la continuité de l’Etat sous l’AR. Les rois successifs exerçaient les prérogatives qui étaient liées à cette entité. On considérait qu’elle détenait une masse de biens considérable. On assimilait les biens corporels et beaucoup de droits fiscaux incorporels domaniaux attachés à la Couronne. 2 problèmes : - Quels sont les pouvoirs du souverain sur ces biens ? - A-t-il les mêmes pouvoirs qu’un propriétaire ? Question longtemps débattue et opérée très vite par le principe fondamental de l’inaliénabilité du domaine public, rappelé par l’Ordonnance Moulin de 1566. Ce principe était posé à raison de la situation financière et fiscale du domaine. Il avait constitué un ensemble de droits et biens qui constituaient la source première des revenus publics. On a voulu éviter que le souverain puisse dilapider ce domaine public, ces dépendances du domaine. ® Volonté de conserver le patrimoine de la couronne, source financière première de l’Etat. Ça ne signifie pas nécessairement que le souverain ne puisse pas aliéner telle ou telle fraction du domaine de la Couronne. Mais elle n’était jamais définitive. C’était un engagement domanial et le roi pouvait à tout moment les révoquer pour que les biens réintègrent le patrimoine de la couronne. Cette inaliénabilité est globale. Elle s’applique aussi bien à une forêt qu’à une route. Elle est indifférente à la nature du bien et à son affectation. L’inaliénabilité est une limitation considérable au droit de propriété. Le domaine de la couronne est un régime exorbitant du droit commun car l’inaliénabilité définitive est interdite. Révolution : Décrets du 22 nov. et 1 er déc. 1790 appelé « Code domanial ». Les révolutionnaires se sont intéressés au transfert de cette masse de biens, à qui. On va la transférer à la nation française. Le code domanial dispose que « la nation est propriétaire du domaine ». On admet que les dépendances du domaine national soient aliénées mais pas par l’exécutif ni l’administration. Il faut une autorisation des représentants de la nation. Il faut une loi pour autoriser l’aliénation d’une fraction du domaine de la nation. Obligation de l’Etat de garantir un certain nombre de services à la disposition des particuliers, par ex mettre en service des voies de circulation. On pense peut-être que la route ne doit pas être traitée comme la forêt, qu’elle ne peut pas faire l’objet d’une propriété entière comme la forêt. Le Code domanial est appliqué. Les biens des villes ont été intégrés dans le domaine de la nation. La racine du droit domanial se trouve dans l’interprétation de l’art 538 C.civ (abrogé) « les routes, les rivières, les fleuves, les rivages de la mer et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de propriété privée sont considérées comme des dépendances du domaine public ». En 1790, on disait que l’ensemble du domaine était la propriété de la nation. Mais il existe des biens insusceptibles d’être propriété de la nation. 1 Dans un premier temps, la doctrine civiliste dans son travail d’exégèse de l’art 538 a voulu donner une signification à cet article → Traité du domaine public (1832-1833). La jurisprudence de la fin du 18ème siècle va faire sienne ces analyses et toute une partie de la doctrine de droit administratif va les reprendre. Proudon en a tiré une distinction domaine public/domaine privé. Il y a une grande catégorie générale, le domaine détenu par la nation, qui a 2 sous catégories, domaines privé et domaine public. Toutes les dépendances du domaine public ne sont pas susceptibles de propriété. Une partie du domaine de la nation n’est plus sa propriété. Puisqu’il n’y a pas de propriété, les biens en question ne sont pas aliénables, l’Etat ne peut pas les aliéner. Sous AR, la forêt comme les routes sont inaliénables. Sous le Code domanial de 1790, ils étaient aliénables sur autorisation du législateur. Sous Proudon, la foret est un domaine privé alors que la route est insusceptible de propriété. La nation détient ses biens mais n’exercent pas les droits d’un propriétaire. Section 2. La question de l’existence d’un droit de propriété des personnes publiques Les choses sont réglées pour tout ce qui relève du domaine privé. Les collectivités publiques sont propriétaires comme les personnes privées. On applique les règles du code civil pour la forêt par ex. Problème : régime de la domanialité publique va-t-il évacuer celui de la propriété ? §1. La négation de l’idée de propriété Courant sous-jacent de la doctrine domaniale d’AR à partir d’une expansion de la règle de l’inaliénabilité. La négation de l’idée de propriété n’était pas seulement une limitation à l’exercice du souverain mais l’expression même d’un régime exorbitant qui présupposait que le souverain n’était pas un véritable propriétaire. Des les années 1780, la doctrine en venait à considérer que tous les biens du domaine appartenaient à la Couronne et que le souverain n’en avait que le dépôt et la garde. Il avait une obligation générale de conserver l’intégrité de ce patrimoine de la couronne, la richesse de l’Etat et première source de financement. Une minorité d’auteurs tel que Domat considérait que dans tous ces biens de la Couronne il y avait une affectation aux biens publics devant obéir à des règles particulières. Mais tout cela était en germe. C’est Proudon qui va poser le principe qu’il faut respecter à la lettre l’art 538 et donc que toutes les dépendances du domaine public échappent totalement, par nature, au régime de propriété parce que les routes, chemins, mers et ponts sont affectés à l’usage du public et que cette affectation anime l’exercice de tout droit de propriété. L’usus (usage), ça n’est pas l’Etat qui a l’usage des routes, il est obligé de garantir l’usage des ces biens aux particuliers. La domanialité publique expulse le régime civiliste des dépendances publiques. Ce raisonnement est très protecteur des propriétés publiques. En effet, Proudon circonscrit au max le domaine public, ce ne sont que les biens mis à la disposition directe du public (donc essentiellement les voies de communication, les places). Tout le reste est dans le champ du domaine privé et là s’applique l’intégralité du régime privé. Pour lui, une mairie ne relève pas du domaine public, elle appartient au SP, à l’administration. Jamais la doctrine n’a réussi à construire la théorie de ces droits que les personnes publiques avaient sur leur domaine public. Le problème qui s’est posé est celui de l’assiette du domaine public. Très rapidement, l’ensemble de la doctrine et la jurisprudence du CE ont considéré que l’affectation au seul usage n’était pas suffisant mais qu’il fallait aussi considérer que faisait partie du domaine public, les biens affectés au SP et aménagés en vue du fonctionnement de ce SP. Est-il raisonnable d’affirmer que les dépendances du domaine public sont insusceptibles de propriété ? Au début du 20ème siècle, les partisans du régime exorbitant de la domanialité publique ont préféré une autre construction plus simple : pour les biens du domaine public, la recherche de l’existence possible de prérogatives n’a aucune utilité et le régime public s’explique par l’affectation des biens au public ou au SP. C’est une autre manière de nier l’utilité conceptuelle de la propriété publique. §2. L’affirmation de la propriété La contestation de la doctrine Proudhon est apparue à l’extrême fin 19ème tout début 20ème. Le doyen Hauriou a été l’un des premiers à affirmer qu’il existait une propriété publique qui présentait des analogies avec la propriété privée sans être la propriété privée. Il était porté par un courant jurisprudentiel très important. 2 Arguments en faveur de la propriété privée sur les dépendances du domaine public. Comment lorsqu’une dépendance du domaine public n’était plus affectée au public ou à un SP réapparaissait le droit de propriété de la personne publique puisque le bien passait dans la propriété privée de celle-ci ? Ex : route dont personne publique en était détentrice, cette même personne redevient propriétaire. On s’est aperçu que la jurisprudence du CE recourait à l’idée de propriété. CE 17 janv. 1923, arrêt Piccioli qui règle des rapports entre Etat uploads/S4/droit-administratif-des-biens.pdf