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VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSO.FR - 16/05/2020 11:33 | UNIVERSITE DE SAVOIE

VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSO.FR - 16/05/2020 11:33 | UNIVERSITE DE SAVOIE 2007 : le financement des campagnes électorales Issu de Revue du droit public - n°1 - page 21 Date de parution : 01/01/2007 Id : RDP2007-1-003 Réf : RDP 2007, p. 21 Auteur : Par Jean-Pierre Camby, Professeur associé à l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I) Il est traditionnel de dire que si la démocratie n'a pas de prix, elle a cependant un coût. Celui-ci est souvent négligé par le citoyen _ les dépenses sont considérées comme inéluctables _ et, plus souvent encore, mal connu, puisque composé d'éléments très hétérogènes. Pourtant, au-delà du coût mécaniquement induit par une élection, il existe en réalité des facteurs impliquant de fortes variations, à commencer par celui du nombre de candidats. L'année 2007 sera riche en événements électoraux. Les règles ﬁnancières relatives aux campagnes électorales, désormais largement connues et respectées, joueront naturellement un grand rôle, d'autant qu'elles incitent aux candidatures plutôt qu'elles ne les entravent. Le coût des campagnes est, largement, neutralisé pour les candidats et les partis politiques, pour lesquels les résultats des élections législatives sont, en outre, une source de financement. Il est, en revanche, pris en charge par des dotations publiques. L'élection du président de la République est, paradoxalement, celle qui, aujourd'hui, pose le moins de questions s'agissant de son financement. La loi du 6 novembre 1962, qui a été pour la dernière fois modiﬁée par la loi organique du 5 avril 2006, renvoie largement au droit commun, s'agissant du financement des campagnes, avec certaines adaptations. Les plafonds de dépenses électorales sont de 16,17 millions d'euros pour les candidats au premier tour, et de 21,59 millions pour les candidats du second tour. Ces chiffres sont directement issus de la loi, qui mentionne des montants, actualisés compte tenu d'un coefficient de revalorisation, porté à 1,18 par le décret du 1er février 2007. Est-ce sufﬁsant pour mener une campagne, si on tient compte du fait que le délai de computation des dépenses, pour cette élection comme pour toutes celles qui intéressent une circonscription d'au moins 9 000 habitants, est d'un an, ce qui est particulièrement long et inclut les phases de « pré-campagne » ? On peut tout d'abord répondre à cette question en observant que ces plafonds n'ont jamais été dépassés depuis qu'ils ont été instaurés. Pour l'élection des 23 avril et 7 mai 1995, en dépit de réintégrations de certaines dépenses (3,3 millions de francs pour Jacques Chirac et 5,5 millions de francs pour Édouard Balladur) comme pour celle des 21 avril et 5 mai 2002 (1 million d'euros pour le compte de Jacques Chirac), les plafonds n'ont pas été atteints. Si, pour chacune des échéances électorales, le Conseil a annulé, à chaque fois, un des comptes de campagne (Jacques Cheminade en 1995, Bruno Mégret en 2002) il s'agissait, dans les deux cas, d'infractions relatives aux recettes. On peut également constater que l'équation, simpliste, selon laquelle il existerait un lien mécanique entre les montants de dépenses et les résultats obtenus est fausse : ce n'est pas l'argent qui « fait » l'élection. Ainsi, en 2002, Jean Saint Josse a dépensé cinq fois moins que Noël Mamère, alors que ces deux candidats obtiennent respectivement 1,2 et 1,5 million de voix. Les dépenses de Corinne Lepage et celles d'Olivier Besancenot ont été similaires (750 000 euros) et se situent parmi les campagnes les moins coûteuses ; or cette candidate n'obtient que 535 000 voix, contre plus d'1,2 million pour celui-ci, lequel devance largement Robert Hue, dont la campagne est presque huit fois plus coûteuse, ou légèrement que celle d'Alain Madelin, qui a dépensé 3,2 millions d'euros. Enﬁn, l'écart entre les dépenses des deux candidats du second tour, 12 millions d'euros pour Jean-Marie Le Pen, 18 millions pour Jacques Chirac, est donc de 6 millions d'euros, soit un rapport de 1 à 1,5, naturellement sans relation avec l'écart des voix, de 1 à 5. Pour autant, il est évident que les dépenses de campagne jouent un rôle essentiel dans la compétition électorale : elles sont un moyen indispensable, même si ses conséquences ne doivent pas être surestimées, de l'action politique. Dans la limite juridique des plafonds, mais plus encore dans celle, matérielle, des recettes, le candidat va demeurer entièrement libre d'orienter ses dépenses vers les moyens qu'il juge les plus efﬁcaces. Le Code électoral n'énumère pas les dépenses électorales, mais se contente de les déﬁnir ainsi : elles sont faites « en vue de l'élection », et « exposées directement au proﬁt du candidat », avec « son accord ». Les règles de remboursement de ces dépenses assurent la neutralité des campagnes au regard de la situation personnelle du candidat. Une campagne ne doit être ni un moyen d'enrichissement d'un candidat ou d'un parti, ni en principe, une source d'appauvrissement du candidat. Si l'on excepte les dons des personnes physiques, plafonnés et déclarés, qui représentent un apport souvent faible dans le cas de l'élection présidentielle (à l'exception, en 2002, de Jacques Chirac, plus de 4 millions d'euros et de Christine Boutin, plus d'un million d'euros) et les concours des partis politiques, les sources de ﬁnancement sont désormais, quasi exclusivement, l'emprunt et les autres apports personnels, qui ouvrent droit à remboursement à condition d'être inscrites comme telles par le mandataire financier dans le compte de campagne. La validation du compte de campagne revêt donc une importance fondamentale, car elle permet d'obtenir le remboursement forfaitaire dans la limite du 20e du plafond des dépenses de campagne, pour les candidats qui obtiennent 5 % ou moins des suffrages, soit 808 300 euros environ, porté à la moitié du plafond pour les candidats qui dépassent ce seuil, soit 10,797 millions pour les candidats présents au second tour et 8,083 millions d'euros pour ceux qui, sans être présents au second tour, ont franchi le seuil des 5 % des suffrages exprimés. Les candidats paramètrent donc le montant de l'emprunt en fonction du remboursement ainsi escompté. Mais, depuis la loi du 5 avril 2006, ce remboursement pourra être modulé si des irrégularités sont constatées, ce qui représente une incitation supplémentaire au strict respect des règles de financement. On a beaucoup insisté sur les conséquences de la présence de seize candidats, au premier tour de l'élection présidentielle de 2002, notamment sur la dispersion des voix à laquelle cette multiplication des candidatures a conduit. Mais on a moins dit que, pour certains d'entre eux, le dépassement, parfois inattendu, du seuil de 5 % (soit environ 1,425 million de voix) a grandement facilité le ﬁnancement de la campagne. Selon que ce seuil est ou non franchi, et naturellement selon la présence ou non au second tour, le candidat a en effet droit à un montant de dépenses remboursables très différent. Cet exercice a conduit le Conseil constitutionnel à devoir apprécier avec beaucoup de minutie certaines dépenses, comme bien sûr les frais d'édition, notamment s'agissant de brochures d'information générale des partis politiques, ou des ouvrages du candidat dont l'intégralité du coût de fabrication est une dépense de campagne1, mais aussi les frais de déplacement à l'étranger, exclus, en 2002, des dépenses remboursables de Jean- Pierre Chevènement, de Jean-Marie Le Pen ou de Noël Mamère, jusqu'à l'exemple, caricatural, de dépenses d'habillement de l'épouse et de la ﬁlle d'un candidat _ qui ne sont pas des dépenses de campagne, contrairement à celles normalement engagées par le candidat lui-même _ ou des frais de mise en fourrière d'un véhicule. La jurisprudence est donc désormais largement établie. Mais la sanction d'une non validation du compte de campagne, pour être exclusivement ﬁnancière, apparaît particulièrement lourde : elle prive le candidat, qui, le plus souvent, a eu recours à l'emprunt, de tout remboursement. L'expérience des deux précédents scrutins a conduit le législateur organique, conformément aux observations du Conseil constitutionnel du 7 1/3 novembre 20022, à conﬁer le pouvoir d'examiner les comptes à la Commission nationale des comptes de campagne, et, uniquement en cas de recours, au Conseil constitutionnel, et à moduler les sanctions applicables pour sortir de la logique du « tout ou rien » consistant à ne pouvoir que rejeter ou approuver le compte de campagne. La loi organique du 5 avril 2006 a prévu que la Commission, ou le Conseil en cas de recours, « arrête » le montant du remboursement, et pourra désormais le réduire en fonction des irrégularités constatées. Cette modulation est naturellement de nature à mieux faire respecter les règles de financement. Le droit électoral, on a trop souvent tendance à l'oublier, permet donc de mener une campagne, pour l'élection présidentielle comme pour les élections législatives, sans que les candidats aient à en assumer un quelconque coût ﬁnancier, d'autant que la jurisprudence, désormais bien établie, permet d'éliminer bon nombre d'aléas. Le mécanisme du remboursement forfaitaire, pour cette campagne comme pour les autres, est destiné à assurer, in fine, la neutralité ﬁnancière de toute l'opération pour le candidat. Naturellement, les sommes remboursées sont les dépenses légales « du candidat », c'est-à- dire celles qui sont ﬁnancées soit sur ses deniers propres, par apport personnel identiﬁé comme tel, uploads/Finance/ 2007-le-financement-des-campagnes-electorales-16-05-2020-11-33-56.pdf