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LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT ET SES COMPOSANTES Plan 1. Les origines financièr

LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT ET SES COMPOSANTES Plan 1. Les origines financières de l'Etat 1.1. Du lien entre la naissance de l’impôt et l’apparition des États parlementaires démocratiques 1.2. Du lien entre l’affermissement du régime parlementaire sous la Restauration (1814-1830) et la naissance du droit budgétaire 2. Les notions de budget et de loi de finances 2.1. La notion de budget 2.1.1. Le budget est un acte politique 2.1.2. Le budget est un acte juridique 2.1.3. Le budget est un acte de bonne gestion 2.1.4. Les évolutions de la notion de budget 2.1.5. La distinction budget loi de finances 3. Des principes garants de la transparence 3.1. Le principe d’unité budgétaire 3.2. Le principe d’universalité budgétaire 3.3. Le principe de spécialité budgétaire 3.4. Le principe d’annualité budgétaire 3.5. Le principe d’équilibre 3.6. Le principe de sincérité Conclusion 1 Introductio n Dans tout état comme dans toute entreprise, il existe des opérations qui enregistrent des rentrées de fonds et des opérations qui font le contraire. Ces opérations consignées dans une entité sont appelées le budget. Ainsi, le budget est un « état comptable prévisionnel des recettes et des dépenses annuelles de l'État ou d'une circonscription administrative ». Le présent cours a pour objectif, en partant des origines du concept, de décrire l’évolution de la notion du budget de l’Etat, de faire une comparaison entre budget et loi des finances avant de conclure par les principes qu’un budget doit respecter. 1. Les origines financières de l'Etat Les finances publiques sont « une discipline de carrefour » pour reprendre l’expression de P.-M. Gaudemet et J. Molinier (P.-M. GAUDEMET et J. MOLINIER, Finances publiques, Budget, Trésor, Tome 1, Montchrestien, 7ème édition, 1996). Discipline juridique, elle ne permet de comprendre les grands enjeux de notre société que si on y associe le droit constitutionnel, le droit administratif, l’économie, la science politique ou encore l’histoire. Cette dimension historique est essentielle à l’étude de l’apparition des États parlementaires démocratiques ainsi qu’au développement du droit budgétaire. Elle montre le lien très étroit qui existe entre les finances et l’Etat, plus précisément entre le pouvoir fiscal et le pouvoir politique. 1.1. Du lien entre la naissance de l’impôt et l’apparition des États parlementaires démocratiq ues Bien avant l’impôt, la forme primitive de prélèvement était le pillage. Il s’agissait d’un prélèvement épisodique et irrégulier qui ne laissait aucune ressource de subsistance aux individus pillés. Ces derniers n’avaient donc aucune possibilité de produire et de survivre. De cette forme violente de prélèvement est née la forme organisée du pillage qui est appelée le tribut. Il n’a pu apparaître qu’avec la prise de conscience des pillards que le prélèvement serait plus productif s’il était régulier et avait lieu à des périodes judicieusement déterminées (après les récoltes par exemple) mais également s’il était moins dévastateur, laissant aux individus suffisamment de denrées pour faire face aux périodes creuses, pour poursuivre leurs récoltes et subir de nouveaux prélèvements. Une conception gestionnaire et stratégique voit ainsi le jour qui se traduit par une capacité de se projeter dans l’avenir et d’organiser l’espace. Encore fallait-il que la population se 2 sédentarise et développe sa production agricole. Un pouvoir fiscal embryonnaire apparaît donc, sur la base duquel peut commencer à se structurer un pouvoir politique. Mais, un État nécessite une armée et une administration et, par conséquent, un système de nature à les financer. C’est ce tribut, en se transformant progressivement en impôt, dès lors qu’il sera levé de manière minutieuse, réfléchie et organisée, qui favorisera l’apparition de l’État. L’organisation du pouvoir financier est ainsi le préalable à l’organisation du pouvoir politique. En effet, dans ce contexte, le prélèvement doit être de plus en plus efficace pour faire face à toutes ces dépenses. Des procédures de détermination d’assiette, de liquidation et de recouvrement de l’impôt ont été élaborées et les premiers recensements des familles ainsi que l’établissement du cadastre ont été opérées, sans oublier la création d’un corps de fonctionnaires nécessaire à la réalisation de ces tâches. Á partir de cette structuration du pouvoir fiscal, l’État a pu naître. Force est de constater que les premiers États se présentent comme des États autoritaires qui obligent, par une grande violence, les individus à se séparer d’une partie de leurs biens mais qui, en contrepartie, leur fournit services et protection. Il est inutile d’insister sur le fait que les finances de ces États se caractérisent par leur opacité. Si la notion d’impôt est ancienne, datant des premiers Empires, la décadence du monde romain et l’entrée dans le Moyen-âge contribueront à l’éclatement des systèmes fiscaux : seuls quelques impôts subsisteront. Ce sont donc les finances ordinaires constituées par le domaine royal qui sont les ressources principales et ce, jusqu’au début de l’Ancien Régime. Le recours aux finances extraordinaires, c’est à dire à l’impôt, n’était alors possible qu’en cas d’insuffisance du domaine royal afin de prendre part au financement des charges militaires, à la captivité du Roi, à la chevalerie du fils aîné ou encore au mariage de la fille aînée du Roi. Ne pouvant contraindre par la force ses sujets à lui payer les sommes d’argent nécessaires, le souverain se doit de réunir des représentants du peuple. D’épisodiques, ces réunions deviendront peu à peu régulières. Apparaissent alors, dès l’époque féodale, aux XIIIème et XIVème siècles, les assemblées représentatives appelées États Généraux en France et Parlement en Angleterre. Ce phénomène symbolise la genèse du consentement de l’impôt et des Etats parlementaires démocratiqu es. 3 C’est en Angleterre qu’est officialisé pour la première fois le principe du consentement de l’impôt par la Grande Charte de 1215 : les barons anglais ont imposé au Roi Jean de n’établir aucune taxe sans leur autorisation. Les tentatives de détournement de ce principe par les souverains anglais, à l’origine de guerres civiles et de deux révolutions, contribuèrent à sa réaffirmation par l’Appropriation Act de 1626 puis par le Petition of Rights de 1628 et enfin par le Bill of Rights de 1688, année de l’avènement de Guillaume III d’Orange. Force est de constater que, si en France les premiers États généraux apparaissent au début du XIVème siècle sous le règne de Philippe le Bel, ces États ne sont pas réunis de manière régulière jusqu’en 1614, date de leur dernière convocation. Débute alors la période la Monarchie absolue D’ailleurs, aucun texte comparable à la Grande Charte n’affirme, en France, la nécessité de faire appel aux représentants du peuple dans le but de créer ou d’augmenter un impôt. Il faut attendre la déclaration du 23 juin 1789, réaffirmée par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 Août 1789, pour que soit institutionnalisé le principe de légalité fiscale, expression juridique du consentement de l’impôt. En droit positif, il figure expressément à l’article 34 de la Constitution de 1958. Il signifie que seule la loi émanant du Parlement peut créer des normes fiscales : le législateur a ainsi une compétence exclusive pour créer, modifier ou supprimer des impôts. Néanmoins, la valeur de ce principe est à relativiser étant donné que la plupart des lois fiscales émanent de projets de lois ou encore par les conventions fiscales et les directives fiscales communautaires. Cette relativité se manifeste également par le fait que, si le législateur ne peut déléguer sa compétence, les lois fiscales ont souvent un caractère très général : il revient alors au pouvoir réglementaire le soin de préciser leurs conditions d’application. Pour autant, la situation de l’époque révolutionnaire n’est propice ni à la stabilité du parlementarisme, ni au développement du droit budgétaire. 1.2. Du lien entre l’affermissement du régime parlementaire sous la Restauration (1814-1830) et la naissance du droit budgétaire Le contexte révolutionnaire, caractérisé par une situation financière et politique difficile, ne permettait pas le développement du droit budgétaire. Afin de faire face aux désordres financiers laissés par l’Ancien Régime, de financer la guerre et les insurrections contre- révolutionnaires, vont être créés les assignats. Dès lors, « tout calcul lointain, toute 4 prévision d’avenir, tout budget en un mot devint inutile : à quoi bon se préoccuper d’établir d’avance l’équilibre puisque les recettes en papier devaient sûrement toujours balancer les dépenses. » (STOURM R., Le budget, Guillaumin et Cie, 5ème édition, 1896, p.44). Si Napoléon était à l’origine de nombreuses institutions modernes, son absolutisme marqué par la faiblesse des pouvoirs du Parlement a été un réel obstacle à la clarté des finances. Un tel ordre était néfaste à sa volonté d’hégémonie. Ce n’est que sous la Restauration avec la montée en puissance de la bourgeoisie, qui a tout intérêt à la prospérité du pays depuis que le suffrage est censitaire et donc à ce que l’impôt ne soit pas excessif et la dépense inutile, que vont être créés les principes du droit budgétaire. Celle-ci souhaite gérer les finances comme « un bon père de famille » : l’équilibre est alors le signe d’une bonne gestion. Paradoxalement, ce sont les ultras, majoritaires à la Chambre des députés qui vont également favoriser l’émergence du droit budgétaire : par opposition à Louis XVIII qu’ils jugent uploads/Finance/ budget-etat.pdf