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Stratégies de développement et finances publiques L E S N O T E S D U P O L E N

Stratégies de développement et finances publiques L E S N O T E S D U P O L E NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L’UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ? Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) Le PNUD est le réseau mondial de développement dont dispose le système des Nations Unies. Il prône le changement, et relie les pays aux connaissances, expériences et ressources dont leurs populations ont besoin pour améliorer leur vie. Nous sommes présents sur le terrain dans 166 pays, les aidant à identifier leurs propres solutions aux défis nationaux et mondiaux auxquels ils sont confrontés en matière de développement. Pour renforcer leurs capacités, ces pays peuvent s'appuyer à tout moment sur le personnel du PNUD et son large éventail de partenaires. Le Pôle - Stratégies de développement et finances publiques Le Pôle soutient les initiatives prises par les pays pour renforcer les liens entre stratégies de lutte contre la pauvreté et budgets nationaux. Il est intégré au Centre Régional de Dakar du PNUD. Le Pôle appuie les efforts des Etats pour une meil- leure prise en compte de la vision à moyen et long terme de leur développement dans la gestion des finances publiques. Plus particulièrement, son action vise à conforter le rôle des stratégies de croissance et de lutte contre la pauvreté dans la programmation budgétaire pluriannuelle. Pour des observations ou des informations sur cette note, veuillez contacter Emmanuel BOR. emmanuel.bor@undp.org 3 Stratégies de développement et finances publiques NOTE #4 M A I 2 0 1 0 s o m m a i r e LISTE D’ACRONYMES UTILISES 5 INTRODUCTION 6 I. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L’UEMOA: DES PRATIQUES ET DES TERMINOLOGIES HETEROGENES, AUXQUELLES LE NOUVEAU CADRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE DEVRAIT METTRE FIN 7 A. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES: DEFINITIONS ET HETEROGENEITE DES PRATIQUES DANS LES PAYS DE L’UEMOA 7 Définitions et objectifs des CDMT et budgets-programmes 7 CDMT sectoriels et budgets-programmes : des pratiques et des terminologies variables dans les pays de l’UEMOA 8 B. CLARIFICATION DES OUTILS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE PAR LA NOUVELLE DIRECTIVE DE L’UMEOA PORTANT LOIS DE FINANCES 9 Critères de distinction des outils CDMT global et sectoriel selon la directive de l’UEMOA portant lois de finances 9 Typologie des nouveaux documents de programmation pluriannuelle introduits par la directive de l’UEMOA relative aux lois de finances 10 II. UN DEVELOPPEMENT RAPIDE DES CDMT EN ZONE UEMOA FONDE SUR DES OBJECTIFS MULTIPLES, MAIS FRAGILISE PAR LES FAIBLESSES DE LA CREDIBILITE DU BUDGET ANNUEL ET DE SON EXECUTION 11 A. UN DEVELOPPEMENT RAPIDE MAIS INEGAL DES CDMT EN ZONE UEMOA, FONDE SUR DES OBJECTIFS DE NATURE TRES DIFFERENTE 11 Un développement récent et inégal des CDMT et des budgets-programmes dans les pays de l’UEMOA 11 Les arguments en faveur d’une perspective pluriannuelle dans la programmation budgétaire 12 La budgétisation par programmes : un changement de méthode au service d’une programmation budgétaire plus stratégique, plus lisible et plus efficace 13 Elaboration de CDMT dans le cadre des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté en zone UEMOA : principes et limites 13 Les CDMT, des outils au service de la mobilisation des ressources soutenus par les partenaires techniques et financiers 15 L E S N O T E S D U P O L E . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stratégies de développement et finances publiques 4 B. DES CONTRAINTES FORTES PESENT SUR LE DEVELOPPEMENT DES CDMT DANS LES PAYS DE L’UEMOA, QUI CONDUISENT A DES EVALUATIONS CRITIQUES 16 Limites générales à l’efficacité des CDMT en Afrique subsaharienne 16 Les faiblesses de la crédibilité du budget annuel et du contrôle de l’exécution budgétaire dans les pays de l’UEMOA pèsent sur le réalisme des CDMT. 17 L’introduction des CDMT : des résultats très faibles dans les pays à faible revenu? 20 III. LE POTENTIEL ENCORE INEXPLOITE DES CDMT EN AFRIQUE DE L’OUEST: IMPACT DU NOUVEAU CADRE JURIDIQUE EN ZONE UEMOA ET PISTES D’AMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS 22 A. L’INTRODUCTION DES CDMT ET DES BUDGETS-PROGRAMMES: UNE REFORME INACHEVEE EN ZONE UEMOA 22 B. PISTES D’AMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS DE PROGRAMMATION A MOYEN TERME DANS LES PAYS DE L’UEMOA 24 Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité 24 Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire 25 Mettre à profit le potentiel des CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget de l’Etat et Stratégie de réduction de la pauvreté 26 CONCLUSION 28 REFERENCES 30 . . . . . . . . . . . . 5 Stratégies de développement et finances publiques NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L’UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liste d’Acronymes Utilisés CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DPBEP Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle DPPD Documents de programmation pluriannuelle des dépenses DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté FMI Fonds Monétaire International OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PTF Partenaires Techniques et Financiers PEFA Public Expenditure & Financial Accountability UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Culture et la Science L E S N O T E S D U P O L E . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stratégies de développement et finances publiques 6 Introduction Depuis le milieu des années 1990, des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et des budgets-programmes ont été introduits en Afrique de l’Ouest et sont mis en œuvre aujourd’hui dans la plupart des pays de la région. En zone UEMOA, la nouvelle directive relative aux lois de finances adoptée en juin 2009 marque une nouvelle étape de ce processus. D’ici 2012 pour le CDMT global et 2017 pour les CDMT ministériels, les Etats Membres de l’UEMOA1 se sont engagés à opérationnaliser la budgétisation axée sur les résultats et à donner une véritable existence juridique aux documents de programmation pluriannuelle. Ces derniers devront accompagner la loi de finances et seront placés au cœur de la procédure budgétaire. Le développement rapide d’instruments de programmation pluriannuels dans les pays de l’UEMOA s’accompagne aujourd’hui d’un besoin de clarification sur la nature exacte de ces outils, leur statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les diagnostics sur les capacités de planification et de programmation budgétaire de plusieurs pays de la région UEMOA ont montré les difficultés éprouvées par les administrations à mettre en œuvre des CDMT et des budgets-programmes. Cette situation pose la question du caractère éventuel- lement prématuré de l’introduction de ces outils alors que d’une part certains fondamentaux en matière de préparation et d’exécution du budget annuel font défaut, et que d’autre part les cadres légaux ne sont pas en place. Dans ce contexte, on peut s’interroger sur le risque d’une sous-exploitation du potentiel de ces outils pour améliorer la gestion efficace des ressources publiques. Cette note est structurée en trois parties. La première partie rappelle certaines définitions des outils de programmation budgétaire pluriannuelle (CDMT et budgets- programmes) et présente l’hétérogénéité actuelle de leurs utilisations au sein des pays de l’UEMOA, à laquelle le nouveau cadre juridique communautaire devrait mettre fin. La seconde partie examine les fondements du développement rapide des CDMT dans les pays de l’UEMOA et les confronte aux contraintes rencontrées par ces pays dans la mise en œuvre concrète de ces outils, qui font l’objet de nombreuses évaluations critiques. La troisième partie met en lumière le potentiel inexploité des CDMT que devrait permettre de valoriser le nouveau cadre juridique de la réforme budgétaire en Afrique de l’Ouest ainsi que certaines pistes d’amélioration de l’efficacité des instruments existants. 1 Bénin, Burkina Faso, Cote d’Ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal, et Togo. . . . . . . . . . . . . 7 Stratégies de développement et finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NOTE #4 M A I 2 0 1 0 CADRES DE DÉPENSES À MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS DE L’UEMOA DÉVELOPPEMENT PRÉMATURÉ OU POTENTIEL INEXPLOITÉ ? A. CDMT et budgets-programmes: définitions et hétérogénéité des pratiques dans les pays de l’UEMOA La littérature propose un certain nombre de définitions théoriques des concepts et des objectifs de CDMT et de budgets programmes, qui uploads/Finance/ n4-cdmt-et-budgets-programmes-dans-les-pays-de-l-x27-uemoa-note-4-pole-pnud.pdf