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2 1877 REPUBLIQUE DU BENIN RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES VOLU

2 1877 REPUBLIQUE DU BENIN RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES VOLUME I l _ W 2J~~/6/oi2 Mai 1999 FILE COPY Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized REPUBLIQUE DU BENIN RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES (RAPM) VOLUME I Avant-propos Date et Sources Remerciements Agences du Gouvernement Autres contributions Equipe de la Banque mondiale PARTIE A: SYNTHESE DES RESULTATS: FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTEME ACTUEL DE PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC 1. Cadre juridique et réglementaire en matière de passation des marchés 2. Procédures et pratiques 3. Organisation et ressources 4. Audit et-mesures contre la corruption 5. Performance en matière de gestion du secteur public 6. Performance des projets appuyés par la Banque mondiale 7. Evaluation des risques PARTIE B: RECOMMANDATIONS POUR UN PLAN D'ACTION 1. Stratégie 2. Mesures à prendre par le Gouvernement 3. Mesures à prendre par la Banque 4. Calendrier 5. Assistance technique 6. Recommandations pour la supervision par la Banque 2 REPUBLIQUE DU BENIN RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES AU BENIN (RAPM) VOLUME I AVANT PROPOS Ce rapport analytique sur la passation des marchés est le fruit d'une étroite collaboration entre la Banque mondiale et le Gouvernement de la République du Bénin. La publication de ce rapport offre à la Banque mondiale l'occasion d'exprimer au Gouvernement de la République du Bénin toute sa gratitude pour le très haut niveau de son assistance en la personne du Directeur de cabinet du Ministre des Finances. L'équipe de la Banque, chargée de ce travail, tient aussi à remercier toutes les autorités qu'elle a pu rencontrer dans les différents ministères et en particulier MM. Grégoire LAOUROU, Directeur général du budget et du matériel, El Hadj Karimou AMINOU, Directeur des marchés publics et du matériel, et Nicolas LOKPE, Directeur de la préparation du budget. Le travail d'évaluation a énormément bénéficié de leur disponibilité, leurs connaissances, leur compréhension et leur expérience en matière de passation des marchés publics. La direction de l'équipe de la Banque Mondiale a été confiée à Lucas JANSSENS, Spécialiste principal pour les passations de marchés au département AFTS3. Ont également fait partie de l'équipe Asha AYOUNG, Spécialiste Senior en passation de marchés de la Banque mondiale et Rama ZIME, chargée de décaissements à la Mission Résidente du Bénin, ainsi que Dominique SCHELAMEUR, Consultant/spécialiste en passation de marchés. La mission s'est déroulée au Bénin du 14 au 22 avril 1999. Le travail de terrain a permis de rassembler toutes les informations et la documentation nécessaires à la préparation de ce rapport et d'interviewer des fonctionnaires concernés par cette évaluation. L'ensemble des données recueillies sur le terrain a ensuite fait l'objet d'une analyse approfondie, laquelle a servi à préparer le rapport. Le rapport analytique sur la passation des marchés (RAPM) comprend deux volumes. Le volume I ci-après résume le résultat de ces travaux en soulignant les forces et faiblesses du système actuel des passations de marchés pour le secteur public et propose un plan d'action. L'Annexe 1, qui suit le volume Il du rapport, contient une liste des réunions tenues au cours de la mission. La liste des documents- analysés pour la préparation du rapport se trouve à l'Annexe 2. PARTIE A: SYNTHESE DES RESULTATS: FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTEME ACTUEL DE PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC 1. LOIS ET REGLEMENTS EN MATIERE DE PASSATION DES MARCHES a) Code des marchés publics * Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un outil permettant une exécution rationnelle et transparente de la dépense publique. [s Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un instrument de - développement du secteur privé national. j s La chaîne des marchés publics n'apparaît pas suffisamment clairement dans le code. * Au niveau central, les fonctions essentielles du système de passation et du contrôle de- la passation des marchés sont assumées par la Commission nationale des marchés publics. Compte tenu de sa composition, il n'est pas certain que son autonomie par rapport au pouvoir exécutif puisse être garantie. Le système de passation des marchés repose essentiellement sur la Commission nationale des marchés publics qui est présidée par un représentant du Président de la République et qui est l'organe de contrôle et de suivi de la réglementation des marchés publics en République du Bénin. | Au stade du règlement à l'amiable, les parties contractantes n'ont pas accès à un organe de conciliation et d'arbitrage indépendant. | Certaines dispositions du code ont tendance à restreindre le jeu de la concurrence. | La procédure d'évaluation n'est pas claire car il n'y a pas une séparation nette entre le dépouillement des offres et leur évaluation. 4 | Le code ne contient pas de dispositions obligeant de façon très explicite l'attribution du marché au soumissionnaire dont l'offre est évaluée la moins disante. | Les décisions d'attribution de contrats sont sans appel tant au niveau central que départemental. a Aucune délégation du pouvoir d'approbation des contrats n'est prévue par le code. * Lourdeur des procédures de réception des prestations prévues par le code. * La procédure de résiliation n'est pas suffisamment définie dans le code. | Aucune sanction n'est prévue par le code en cas d'atteintes à la réglementation des j marchés publics. b) Réglementation d'application * La publication du code des marchés publics n'a pas encore été suivie par l'adoption de décrets d'application devant former le cadre nécessaire au fonctionnement du système. Cependant, trois projets de décret d'application du code sont en instance d'adoption au niveau du Gouvernement de la République du Bénin, à savoir: - projet de décret portant fonctionnement.de la Commission nationale des marchés publics, des commissions départementales des marchés publics et de la commission spéciale des marchés de la défense nationale; - projet de décret fixant des seuils, des procédures de gré à gré et de consultation, et des règles applicables aux marchés d'études; - projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des marchés publics. Ces projets de textes ne sont pas satisfaisants pour l'équipe de la Banque mondiale (voir volume 2) et devront subir de nombreux amendements et aménagements pour former, avec le code des marchés publics (relu), un corps réglementaire cohérent et aisément utilisable. 5 le Projet de cahier des charges fiscales. Ce projet reflète une certaine confusion entre l'exonération, d'une part, et le remboursement des taxes, d'autre part. * Des cahiers des clauses administratives générales (CCAG), accompagnés de cahiers des clauses administratives particulières (CCAP) viennent d'être officialisés par le Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme. Ces documents sont très largement inspirés (pour ne pas dire « la copie conforme ») des documents produits et utilisés par. la Banque mondiale, mais sont malheureusement mal adaptés aux marchés sur financement national et/ou incomplets au regard des marchés couramment passés en République du Bénin. c) Autres règlements liés à la passation des marchés - Fiscalité des contrats de marchés publics financés entièrement ou partiellement par les bailleurs de fonds et fiscalité des contrats de marchés signés par des organismes parapublics ayant accès au financement des bailleurs de fonds et recevant des subventions ou des garanties du gouvernement: les importateurs ont obligation de s'acquitter de tous les impôts et droits de douane; cependant leurs paiements sont effectués, en leur nom, par le trésor au moyen d'ordres de paiement qui doivent être présentés à la douane par les importateurs pour permettre l'enlèvement de la marchandise. Il est à noter que des systèmes semblables ont été introduits au Niger, au Togo, en Côte d'Ivoire et au Sénégal. * Ce système a été mis en place pour limiter les exonérations de taxes d'importations aux seules importations faites dans le cadre de projets financés par les bailleurs de fonds. * Le système est extrêmement lourd et peu pratique, compte tenu du nombre important d'étapes/actions nécessaires à l'obtention des ordres de paiements du Trésor par l'importateur. 6 * Le système ne parait pas fonctionner correctement et doit être revu, peut être dans un contexte régional, à la lumière de la situation au Niger, au Togo, en Côte d'Ivoire et au Sénégal. * La publication du code des marchés publics a été suivie également par la promulgation de la Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Cette loi stipule, dans son article 126, que le maire procède à l'attribution des marchés, après avis d'une commission communale d'évaluation présidée par un de ses adjoints et composée de deux conseillers municipaux ainsi que de personnes qualifiées dont le receveur communal. L'on est en droit de se demander si cette loi, à travers les dispositions précitées, n'est pas en contradiction avec l'ordonnance portant code des marchés publics, laquelle ne prévoit que des commissions départementales des marchés publics devant délibérer des marchés financés par les collectivités locales ou par les sociétés (publiques) départementales. 2. PROCEDURES ET PRATIQUES a) Chaîne actuelle de la passation des marchés | Actuellement, au niveau central, deux processus de passation et de contrôle de la passation des marchés existent en parallèle en uploads/Finance/cpar-benin.pdf