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La performance dans le budget de l’état, mythe ou réalité? Lors du débat d'orie

La performance dans le budget de l’état, mythe ou réalité? Lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2015, une importante rationalisation du dispositif de performance a été constatée par le rapporteur général de la commission des finances du Senat (rapport de juillet 2014). Malgré l’effort, il reste toujours des mesures à prendre en vue vraie performance dans le budget et pour mieux identifier les progrès qui restent à accomplir. Le budget de l'Etat c’est l’acte par lequel sont prévus et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat et d’autres services. Dans le contexte des finances publiques, la notion de performance peut englober deux sens : performance en tant que résultats, prestations, mais aussi en tant que réussite, progrès. Elle se rapporte donc à un cadre budgétaire suivant une logique de résultats, qui a comme but d’améliorer l’efficacité de la gestion et des politiques publiques. La référence faite au mythe ou à la réalité évoque la relativité de cette tant voulue performance, le doute qui existe concernant l’efficacité des mesures prises en vue de l’assurer. Cette démarche de performance a été introduite par la LOFL (loi organique de 2001 relative aux lois des finances) et a été renforcée par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012, qui complète les normes nationales par des dispositions procédurales sur la programmation et la gouvernance des finances publiques qui s’imposent aux lois de finances. Avant 2006 (année d’entrée en application de la LOFL), les compétences du Gouvernement et du Parlement sur la préparation, le vote et l’exécution du budget de l’État étaient régies par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, considérée une « véritable constitution financière de l’État ». Mais avec l’évolution du droit communautaire et de l’environnement institutionnel et politique interne, une réforme était nécessaire. Finalement, un consensus politique sur le besoin de modernisation des règles budgétaires a été trouvé, et le 1er aout 2001, la LOFL a été votée. Cette réforme a été bien reçue par la Commission et les pays de la zone euro. On peut constater, cependant, que la Cour des comptes fédérale de l’Allemagne a constaté dans un rapport de 2013 que dans presque 85 % des cas, les ministères et les agences fédérales n’ont effectué aucune étude de faisabilité économique pour évaluer a priori l’impact financier des mesures prises, comme imposé par le Code du budget fédéral. La France donc a fait un pas important vers la performance avec l’adoption de cette loi, même par rapport aux autres Etats de l’UE. Est-ce que le changement de politique budgétaire a enregistré une vraie performance dans la maitrise des finances publiques et la gestion de l’action publique ? Afin de répondre a cette question, il faudra présenter le cadre budgétaire et le progrès théorique attendu de la reforme (I), mais aussi les résultats atteints en pratique (II). I. Une restructuration budgétaire en vue d’une performance de l’action publique Cette reformation du budget de l'Etat le rend plus lisible et complet au Parlement, donc aux citoyens (A), mettant également en place une meilleure maitrise des finances publiques nécessaires (B). A. Un budget de l'Etat plus lisible et complet, élargissant le pouvoir du Parlement Un premier pas dans la démarche de performance de la LOFL a été la mise en place d’une nouvelle nomenclature du budget, qui n’est plus présentée par nature de dépenses, mais par politiques publiques appelées missions (justice, culture, défense, etc). L’État privilégie une présentation par « destination », permettant au citoyen de bien comprendre à quelle politique publique est affecté l’argent de ses impôts. C’est ainsi que la logique des moyens est remplacée par la culture de résultats qui, selon la Cour des comptes, s’est globalement diffusée auprès des agents de la fonction publique. Plusieurs outils et mécanismes sont utilisés afin de rendre le budget plus transparent et précis. Il s’agit, par exemple, de la double présentation des crédits de chaque programme (par destination et par nature des dépenses), l’obligation des administrations d’expliquer dans leurs projets annuels de performance la façon dont elles envisagent utiliser les crédits et des justifier dans les rapports annuels de performance leur dépenses réelles, ou encore l’analyse des couts des actions et la comptabilité analytique, qui est la seule dans la zone euro a correspondre aux critères internationaux. Cette réforme budgétaire a marqué également une évolution du rôle des principaux acteurs du contrôle et du pilotage des finances publiques de l’État. Il s’agit par exemple du Parlement qui, dans le cadre du parlementarisme rationalisé, ne pouvait que réduire ou rejeter les crédits des mesures nouvelles, après un rapide vote d’ensemble sur les services votés. Par ailleurs, il a vu ses pouvoirs déployée grâce à la nouvelle nomenclature instaurée par la LOFL, qui permet aux parlementaires d’exercer le pouvoir d’amendement au niveau de programmes et prendre l’initiative de majorer les crédits d’un programme, de le supprimer ou le modifier. Cela est particulièrement dû à la stricte limitation des « services votés » (dépenses reconduites quasi automatiquement d’une année sur l’autre), qui leur permet de discuter et repartir les crédits au sein de chaque mission jusqu’au 100% (sauf cas particuliers). De plus, le Parlement, donc indirectement les citoyens, dispose d’une documentation budgétaire enrichie pour l’éclairer. La loi des finances initiale, par exemple, est assortie des documents annexes comme le rapport sur les prélèvements obligatoires, le rapport économique social et financier, les annexes par mission (qui sont essentielles pour une démarche de performance efficace), etc. Alors que le texte budget et plus clair et plus informatif, c’est important de mettre en évidence également le but de rendre la gestion publique plus efficace et performante. B. Une gestion publique plus efficace et performante, passant par une meilleure maitrise des finances publiques La performance, c’est-à-dire la capacité d’atteindre des résultats attendus, est au cœur du nouveau cadre budgétaire. Comme le rappellent MM. Lambert et Migaud, le principe fondamental de cette nouvelle gestion publique est celui de l’autonomie et de la responsabilité des acteurs publics. Effectivement, les débats parlementaires ne portent plus uniquement sur les crédits et leur justification, mais aussi sur les stratégies et les objectifs des politiques publiques. En effet, chaque programme a son PAP (projet annuel de performance), qui contient une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance. Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme s’engage sur cette base, rendant compte au Parlement des résultats obtenus dans son RAP (rapport annuel de performances). On voit bien donc comme une nouvelle chaine de responsabilité se met en place, le responsable du programme déléguant, à son tour, la mission d’adapter les objectifs nationaux et de les mettre en œuvre à l’échelle locale au responsable du BOP (budget opérationnel de programme). Cette déclinaison est à la base d’un pilotage souple et cohérent des politiques publiques, assuré par le contrôle de gestion qui, comme l’énonce la circulaire du 21 juin 2001, vise à améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats. Ensuite, une gestion publique responsable et efficace ne peut pas être assurée que dans un ferme cadre budgétaire : celui de la pluriannualité (concept non envisageable avant 2007). Celle- ci est en effet indispensable pour une bonne maitrise des finances publiques, et ce sont les lois de programmation des finances publiques (qui sont encadrées par la LO de 17 décembre 2012) qui établissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Le budget pluriannuel, qui fixe pour chaque année un plafond global de dépense de l’État et des plafonds de dépense par politique publique, sert de cadre à la préparation des projets de loi de finances, qui demeurent votés chaque année par le Parlement. Il offre, en outre, une meilleure visibilité sur l’évolution des plafonds aux gestionnaires, qui vont gérer leurs dépenses et utiliser les crédits globaux attribués à chaque mission pour la réalisation des objectifs. La fixation bien définie des objectifs (dont il y a 3 types) est essentielle pour la satisfaction de tous. Plus précisément, elle permet de décloisonner les services de l’État dans une logique de coopération transversale et interministérielle, ceux-ci bénéficiant des budgets globaux par missions et même de documents de politique transversale. Elle leur permet aussi de mieux répondre aux demandes des usagers, incitant également les contribuables de dépenser mieux et plus économe. Malgré la volonté de restructurer le budget afin de limiter les dépenses, d’établir l’équilibre budgétaire et d’améliorer la gestion publique (I), en réalité, le progrès et douteux (II). II. Une performance dans le budget de l'Etat contestable Même si la Cour de compte se présente pessimiste dans ses conclusions sur la réforme entrainée par la LOFL de 2001, des actions ont été entreprises afin de rationaliser le dispositif de la performance (II). A. L ’incertaine efficacité de la réforme budgétaire La LOFL de 2001 et la loi organique La LO du 17 déc. 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques ont institué un système budgétaire dans lequel les pouvoirs du Parlement sont théoriquement beaucoup plus étendus qu’avant 2001. Cependant, le rapport uploads/Management/ la-performance-dans-le-budget-d-x27-etat-mythe-ou-realite.pdf