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UNIVERSITE Lille 2 – Droit et santé Ecole doctorale n° 74 Faculté des sciences

UNIVERSITE Lille 2 – Droit et santé Ecole doctorale n° 74 Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales MEMOIRE DE DEA Discipline : DROIT PUBLIC mention FINANCES PUBLIQUES Présenté et soutenu publiquement par Laurence CUVILLIER L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes Directeur de recherche : Monsieur le professeur Xavier VANDENDRIESSCHE JURY : 2 SOMMAIRE PARTIE I :UNE TENTATIVE DE DEFINITION DE LA NOTION D’EFFICACITE DE LA DEPENSE PUBLIQUE............................................................................................................ 11 CHAPITRE I : UNE APPROCHE MODERNE DE LA GESTION PUBLIQUE BASEE SUR DES CARACTERISTIQUES ECONOMIQUES.................................................................... 12 Section I : L’introduction du terme d’efficacité dans la sphère administrative .................. 13 Paragraphe 1 : L’émergence du management public ...................................................... 13 Paragraphe 2 : L’évaluation des politiques publiques...................................................... 17 Section II : Un contrôle interne de gestion adapté au changement de perspectives des administrations publiques..................................................................................................... 21 Paragraphe 1 : Le contrôle de gestion dans les services administratifs de l’Etat, en chantier............................................................................................................................. 21 CHAPITRE II : LE POINT DE VUE DES MAGISTRATS INSTRUCTEURS PLACES AUPRES DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES............................................. 31 Section I : Les éléments pris en compte par les magistrats au titre de l’efficacité de la dépense................................................................................................................................. 31 Paragraphe 1 : L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits ............... 31 Paragraphe 2 : Un regard sur la sincérité des dépenses et des évaluations effectuées..... 36 Section II : Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire....................................... 41 3 Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs , une nécessité ......................................... 41 Paragraphe 2 : Le contrôle de la performance financière et les indicateurs de résultats.. 46 PARTIE II : L’EFFICACITE DU CONTROLE DE LA GESTION DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES............................................................................................. 51 CHAPITRE I : LA PROCEDURE DE CONTROLE DES MAGISTRATS DE LA CHAMBRE REGIONALE ...................................................................................................... 52 Section I : La description de la procédure........................................................................... 52 Paragraphe 1 : le choix des thèmes de contrôle .............................................................. 52 Paragraphe 2 : Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21 décembre 2001... 56 Section II : Les caractéristiques du contrôle des chambres régionales des comptes en terme d’autonomie.......................................................................................................................... 60 Paragraphe 1 : L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité ....... 61 Paragraphe 2 : Les contrôles propres à chaque chambre................................................. 65 CHAPITRE II : LES SUITES DU CONTROLE DE LA GESTION.................................... 70 Section I : Le statut des travaux de la chambre régionale des comptes .............................. 70 Paragraphe 1 : La qualité de la lettre d’observations définitives ..................................... 70 Paragraphe 2 : L’impact des rapports d’observations et la mise en évidence de la prise de risque des collectivités................................................................................................. 74 Section II : Une éventuelle responsabilité des ordonnateurs............................................... 78 Paragraphe 1 : La transmission à la CDBF et l’histoire de communication des documents......................................................................................................................... 79 4 Paragraphe 2 : l’absence de sanctions de la CDBF........................................................ 82 CONCLUSION........................................................................................................................ 86 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 88 5 INTRODUCTION 6 INTRODUCTION « Partant du constat que le secteur public est coûteux et inefficace, la compression des dépenses publiques, a, en effet, été un pilier du programme d’ajustement structurel. Celle-ci passait par une « rationalisation » de l’administration et une restructuration du système public productif. De fait, la majorité des économies en développement a assisté à un flux « brutal » de privatisation en vue d’une meilleure performance1 ». Ainsi, l’idée relatée est que pour avoir une performance publique, le « moins d’Etat » prévaut et se matérialise par le biais des privatisations si l’on se place dans le cadre des entreprises publiques. Toutefois, la privatisation ne constitue pas un bon exemple d’approches qualitatives de la gestion des collectivités et de l’Etat. En effet, depuis les années 1980 émerge l’idée d’une modernisation de la gestion des administrations en terme de qualité. Cette approche provient des modèles anglo-saxons par le biais du General Audit Office aux Etats-Unis2 mais aussi le National Audit Office ( NAO) qui a été créé par la National Audit Act en 1983 au Royaume-Uni. « Le comptroller and Auditor General ( C & AG) et son administration, le NAO […]sont l’instrument du contrôle exercé par la chambre des communes sur le bon emploi des fonds publics par le parlement3 ». Toutefois, le NAO ne constitue pas une innovation en Grande-Bretagne puisque ses prérogatives s’inscrivent dans le prolongement de son prédécesseur , le Exchequer and Audit Department Act, institué en 1866. Ainsi, plus précisément, le NAO a deux attributions en tant qu’il certifie les comptes à l’intention du parlement et exerce une mission d’évaluation des politiques publiques4. Ainsi, cette fonction de mesure de l’impact des politiques publiques nous intéresse particulièrement 1 BEJI ( K.), PLASSARD ( J.M), Performance publique dans les économies en développement : les nouvelles orientations, rev. Politiques et management public, vol.17, n°2, juin 1999, p. 188 2 Cette étude ne développera pas le GAO et ne retiendra comme exemple que le NAO 3 ALBERT- SZAFRANSKI ( S. ), « Le National Audit Office: douze ans d’existence », RF fin. publ., n° 57, 1997, pp. 143 4 MARTINEZ ( J.CL), DI MALTA ( P.), Droit budgétaire, budget de l’état- budgets locaux- Budget de la Sécurité Sociale- Budget Européen, 3ème édition, Paris : Litec, Mai 1999, p. 879 7 pour cette étude. En effet, dans les années 1970 le débat sur le contrôle du bon emploi des fonds publics a été remis au goût du jour ,dans le NAO et autres organismes de ce type dans les autres pays5, motivé par l’augmentation des dépenses publiques et l’interventionnisme de l’Etat en matière économique et sociale. Ainsi, la notion d’une approche qualitative de la gestion a vu le jour dans les années 1960 avec notamment de nouvelles techniques d’audit qui sont apparues d’abord dans le secteur privé puis le secteur public a suivi. Dans ce cadre, les Etats-Unis ont par le biais de la publication en 1972 de l’ouvrage intitulé « Government Auditing Standards »6 ont contribué à diffuser le modèle à l’échelle mondiale. Le contrôle opéré par le C& AG se décompose en un audit financier et un audit de performance. Le contrôle financier concerne principalement les comptes de l’Etat en terme de dépenses des départements ministériels, de recette….Force est de constater que le contrôle financier est réalisé de manière assez complète en tenant compte de la sincérité et de la régularité tant comptable qu’au niveau de la gestion. De plus, ce contrôle est complété par des contrôles internes. En revanche, l’audit de performance effectué par le NAO repose sur trois concepts que sont : economy, efficiency et effectiveness ou la règle des « 3 E ». Cet audit de performance tend ainsi à apporter une approche qualitative au contrôle. Toutefois, cette vérification est facilitée par le fait qu’ « au Royaume-Uni, la comptabilité du secteur privé est en quelque sorte une sous-discipline de la comptabilité du secteur privé, les techniques et les règles comptables du secteur privé étant adaptées aux particularités du secteur public7 ». A ce stade, une comparaison peut être effectuée avec la France où la modernisation de la gestion du secteur public est cours et introduite de manière relativement tardive. 5 notamment les Etats-Unis, le Canada, l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas 6 Appellation commune : le Livre Jaune 7 ALBERT- SZAFRANSKI ( S. ), « Le National Audit Office: douze ans d’existence », RF fin. publ., n° 57, 1997, p. 149 8 Une définition peut être apportée aux critères de contrôle de l’audit de performance. Sandrine ALBERT-SZAFRANSKI dresse une définition des critères en considérant l’économie comme le fait de « minimiser le coût des ressources utilisées pour une activité tout en respectant les exigences de qualité… », l’efficience comme « la relation entre les résultats atteints par la production de biens et de services et les ressources utilisées pour les produire » et l’efficacité comme « l’adéquation entre les résultats et les objectifs »8. Toutefois , les définitions données relèvent des caractéristiques économiques. Un autre auteur comme Yves CANNAC a mis en exergue la théorie dégagée par M. MUSGRAVE en 1959 qui relate les objectifs principaux des interventions économiques. En effet, la dépense publique doit être à « la recherche de l’efficacité économique maximale » en essayant de minimiser les gaspillages de deniers publics , « la correction et la répartition des revenus et des fortunes » et « la régulation macroéconomique »9. Parallèlement, la France a pris conscience de l’intérêt du développement de l’évaluation des politiques publiques. En effet, suite aux conclusions du groupe de travail présidé par Laurent Fabius sur l’efficacité de la dépense publique, la France a rattrapé le retard en terme de mesure de l’impact des politiques publiques. La définition de l’évaluation des politiques publiques ressort du décret de 1998 10, créant le conseil national de l’évaluation, et dispose « L’évaluation d’une politique publique[…] a pour objet d’apprécier […] l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre ». Ainsi, la nécessité de l’évaluation et les termes d’efficacité de la dépense s’immiscent progressivement dans le paysage français ce qui constitue uploads/Management/ memoire-pdf 3 .pdf