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N° 184 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009 Annexe au procès-verbal de la séanc

N° 184 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009 Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 2009 RAPPORT FAIT au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports (urgence déclarée), Par M. Francis GRIGNON, Sénateur (1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall. Voir le(s) numéro(s) : Sénat : 501 (2007-2008) - 2 - - 3 - S O M M A I R E Pages INTRODUCTION ......................................................................................................................... 7 EXPOSÉ GÉNÉRAL..................................................................................................................... 9 I. LE SECTEUR FERROVIAIRE EST L’OBJET D’UN PROCESSUS DE LIBÉRALISATION MENÉ DANS LE CADRE EUROPÉEN............................................... 9 A. LA MISE EN PLACE D’UN CADRE JURIDIQUE COMMUN : PREMIÈRE ÉTAPE DE L’EUROPE FERROVIAIRE................................................................................................ 9 1. Les modifications apportées aux structures de gouvernance de l’activité ferroviaire.............. 10 a) La séparation entre opérateurs et gestionnaires d’infrastructures ........................................ 10 b) L’instauration d’organismes de régulation.......................................................................... 10 2. De nouvelles règles de fond encadrant le « marché ferroviaire » européen ............................ 11 B. L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE EST DÉSORMAIS EFFECTIVE ............................. 13 1. Succédant à celle du fret, la libéralisation du transport international de voyageurs débutera prochainement ......................................................................................................... 13 a) Les services de fret ferroviaire sont déjà entièrement ouverts à la concurrence................... 13 b) L’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs..................................................... 13 2. Une exception de taille à l’ouverture prévue en 2010 : les services publics de transport de voyageurs ........................................................................................................... 14 II. L’INTÉGRATION DE LA FRANCE AU CADRE COMMUNAUTAIRE : UNE RÉALITÉ À PARFAIRE......................................................................................................... 15 A. LA FRANCE A FORMELLEMENT RESPECTÉ L’ESSENTIEL DE SES OBLIGATIONS......................................................................................................................... 15 1. Depuis 1997, la France a mis en place de nouvelles instances de gouvernance ...................... 15 a) L’institution de RFF, gestionnaire de réseau distinct des opérateurs ................................... 15 b) La création d’une mission de contrôle auprès du ministre, la MCAF .................................. 15 c) L’institution de l’Etablissement public de sécurité ferroviaire ............................................ 17 2. En transposant le « deuxième paquet ferroviaire », notre pays est entré dans l’ère de la concurrence en matière de fret ........................................................................................... 20 B. LA FRANCE DOIT NÉANMOINS POURSUIVRE SES EFFORTS .......................................... 21 1. Le système français de tarification ferroviaire ne répond pas aux exigences d’indépendance et de performance ......................................................................................... 21 2. La gestion de l’infrastructure n’offre pas de garanties d’indépendance suffisantes à l’égard des opérateurs ............................................................................................................ 21 3. La compétence et le fonctionnement de l’organisme français de contrôle ferroviaire ne répondent pas aux normes communautaires ....................................................................... 22 a) Une absence d’indépendance .............................................................................................. 22 b) Des missions trop limitées.................................................................................................. 23 III. LE PRÉSENT PROJET DE LOI RÉPOND PRINCIPALEMENT À LA NÉCESSITÉ DE TRANSPOSER LE « TROISIÈME PAQUET » FERROVIAIRE ............ 24 A. L’ACTUALISATION DE PLUSIEURS ASPECTS DU DROIT FERROVIAIRE ...................... 25 B. L’INSTITUTION D’UNE COMMISSION DE RÉGULATION DES ACTIVITÉS FERROVIAIRES ....................................................................................................................... 25 - 4 - C. UNE SÉRIE DE DISPOSITIONS RELATIVES AU TUNNEL DU MONT-BLANC ET À L’AVIATION CIVILE........................................................................................................... 26 IV. VOTRE COMMISSION SOUHAITE QUE CE TEXTE SOIT DOUBLEMENT ENRICHI.................................................................................................................................. 26 A. PREMIER OBJECTIF : RENFORCER ET MIEUX POSITIONNER LE NOUVEAU RÉGULATEUR ......................................................................................................................... 27 B. SECOND OBJECTIF : MIEUX TRANSPOSER LES AUTRES DISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES .............................................................................................................. 28 1. En améliorant la qualité et l’étendue des transpositions des règles ferroviaires européennes réalisées par ce projet de loi .............................................................................. 28 2. En veillant à répondre au second grief de la mise en demeure européenne, élément de cohérence de l’ensemble du texte............................................................................................ 29 a) Le projet de loi laisse en suspens le problème de l’indépendance de la gestion de l’infrastructure ferroviaire .................................................................................................. 29 b) Un statu quo n’est pas acceptable ....................................................................................... 32 c) La discussion du projet de loi au Sénat doit permettre une avancée majeure....................... 33 d) La position de votre Commission à ce stade ....................................................................... 35 EXAMEN DES ARTICLES.......................................................................................................... 37 • TITRE Ier DE L’ORGANISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET GUIDÉS ......................................................................................................................................... 37 • Article 1er (Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs) Ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire ........................... 37 • Article additionnel après l’article 1er (nouveau) Certification des conducteurs de trains .............................................................................................................................................. 48 TITRE II DISPOSITIONS PARTICULIÈRES............................................................................ 50 • Article 2 (Loi n° 97-135 du 13 février 1997) Dispositions relatives à Réseau ferré de France (RFF) ............................................................................................................................ 50 • Article 3 Validation d’actes administratifs ........................................................................... 52 TITRE III DE LA RÉGULATION DES ACTIVITÉS FERROVIAIRES................................... 54 • Article 4 Statut et champs de compétence de la Commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF)........................................................................................................ 55 • Article 5 Collège de la CRAF................................................................................................. 61 • Article 6 Règles d’incompatibilités et d’irrévocabilité ......................................................... 68 • Article 7 Pouvoir réglementaire de la CRAF ........................................................................ 74 • Article 8 Missions et pouvoirs de la CRAF ........................................................................... 78 • Article 9 Compétence de traitement des litiges et de réformation des décisions................. 88 • Article 10 Pouvoirs de sanction de la CRAF......................................................................... 97 • Article 11 Motivation des propositions, avis et décisions de la CRAF.................................101 • Article 12 Le personnel de la CRAF......................................................................................103 • Article 13 Impartialité et secret professionnel......................................................................105 • Article 14 Moyens budgétaires de la CRAF ..........................................................................107 • Article 15 Pouvoirs d’investigation .......................................................................................111 • Article 16 Droit de visite et de saisie......................................................................................114 • Article additionnel après l’article 16 (nouveau) Assermentation des agents et des experts participant aux enquêtes..................................................................................................118 - 5 - • Article 17 Sanction pénale des entraves aux pouvoirs d’enquête de la Commission. Assermentation des agents de la Commission .......................................................119 • Article 18 Rapport annuel adressé au Gouvernement et au Parlement...............................121 • Article 19 Relations de la CRAF avec l’Autorité de la concurrence....................................122 • Article 21 Décret en Conseil d’Etat .......................................................................................127 • Article 22 Coordination et date d’entrée en vigueur des dispositions du Titre III .............128 • Article additionnel après l’article 22 (nouveau) Entrée en vigueur de certaines dispositions du Titre III ................................................................................................................129 • TITRE IV DE CERTAINES CONCESSIONS ROUTIÈRES...............................................130 • Article 23 (Article L. 153-7 du code de la voirie routière) Transport routier.........................130 • TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES À L’AVIATION CIVILE ...................................132 • Article 24 (Article L. 422-5 du code de l’aviation civile) Durée de travail et régime de travail du personnel navigant de l’aéronautique civile ..........................................................133 • Article 25 (Article 4 de la loi n° 84-4 du 3 janvier 1984 instituant pour les salariés un congé pour la création d’entreprise et un congé sabbatique, article 7 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d’orientation et d’incitation relative à la réduction de la durée du temps de travail et article 7 de la loi n° 84-9 du 4 janvier 1984 portant modification du code du travail et relative au congé parental d’éducation et au travail à mi-temps des parents d’un jeune enfant) Suppression de dispositions redondantes...............................................................137 • Intitulé du projet de loi.............................................................................................................138 ANNEXE I LES PAQUETS FERROVIAIRES ET LEUR TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS.......................................................................................................................141 ANNEXE II TABLEAU COMPARATIF DES AUTORITES DE REGULATION EN FRANCE, EN ALLEMAGNE ET AU ROYAUME-UNI.............................................................147 ANNEXE III MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS FIGURANT DANS LES DIRECTIVES EUROPÉENNES SUR LE RÉGULATEUR FERROVIAIRE...........................155 ANNEXE IV LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ......................................................161 TABLEAU COMPARATIF ..........................................................................................................163 - 6 - - 7 - INTRODUCTION Mesdames, Messieurs, La France est engagée, depuis 1991 dans le processus européen d’ouverture progressive à la concurrence du transport ferroviaire. Cette évolution peut être synonyme d’opportunité pour nos entreprises qui bénéficient déjà d’un savoir-faire, d’une excellence technique reconnue et d’une position enviable dans de nombreuses activités. Elle peut aussi constituer une chance pour le développement du chemin de fer sur le réseau national, conformément aux objectifs fixés par le Grenelle de l’environnement. Mais encore faut-il que cette concurrence soit encadrée et régulée, comme l’exigent les textes européens eux-mêmes. Cette évolution appelle, en effet, une nouvelle gouvernance dont la clé de voûte est la mise en place d’une autorité de régulation ferroviaire indépendante, dont le Président de la République a rappelé la nécessité, le 26 juin 2007, lors de l’inauguration de la nouvelle aérogare de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. L’objet principal du présent projet de loi est l’institution d’une telle autorité, dénommée Commission des régulations des autorités ferroviaires. Votre commission des affaires économiques a uploads/Management/ regulation-ferroviaire.pdf