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Les fondements institutionnels Lee McCormack, directeur de la recherche à la CC

Les fondements institutionnels Lee McCormack, directeur de la recherche à la CCAF-FCVI, a rédigé ce document avec la collaboration de Bruce Stacey, directeur exécutif de la Division de la gestion axée sur les résultats, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Au printemps 2008, la Banque mondiale a demandé à la CCAF-FCVI de produire un document offrant un survol du nouveau système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada. La Banque s’intéressait particulièrement à la production et à l’utilisation d’informations sur la performance par le gouvernement du Canada dans le cadre du processus d’affectation et de réaffectation des ressources. La Banque mondiale publie maintenant ce document, qui vient compléter un article rédigé par Lee McCormack en 2007 pour l’OCDE, intitulé « Performance Budgeting in Canada1 » (la budgétisation axée sur la performance au Canada). Le document reproduit ici a été présenté dans le cadre d’un congrès mis sur pied par la Banque mondiale à l’intention des pays d’Amérique latine, tenu à Mexico en juin 2008. Depuis, les perspectives de l’économie mondiale et les perspectives budgétaires de beaucoup de gouvernements se sont assombries. Le nouveau système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada sera rudement mis à l’épreuve dans l’avenir, et il sera intéressant de voir comment il fonctionnera, et évoluera, au cours de cette période particulièrement difficile. La CCAF-FCVI remercie la Banque mondiale et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour leur appui et apprécie l’occasion de partager ce document avec ses membres. 2 1 Publié dans Performance Budgeting in OECD Countries (la budgétisation axée sur la performance dans les pays de l’OCDE), OECD Publishing, 2007; et dans le OECD Journal on Budgeting (la revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire), 2007, vol. 7, no 4. Introduction : Vers un système de gestion des dépenses éclairé par la performance ...................................................................................................................1 Partie I – Rôles des institutions dans le système de gestion des dépenses.......2 Aperçu......................................................................................................................................2 Relations fédérales-provinciales, taille du budget et fonction publique fédérale.................................................................................................................2 L’objectif : une budgétisation et des rapports éclairés par la performance......................................................................................................................5 Principaux acteurs du système de gestion des dépenses.....................................6 L’examen des programmes dans les années 1990 a permis d’éliminer le déficit – mais il n’était pas éclairé par les résultats......................10 Motifs justifiant la restructuration de l’ancien système de gestion des dépenses.......................................................................................................................11 Fonctionnement de l’examen stratégique...............................................................11 Partie II – Créer la capacité nécessaire pour que le changement soit soutenu.......................................................................................................................................16 Discipline initiale................................................................................................................16 Examens stratégiques continus....................................................................................16 Gestion axée sur les résultats........................................................................................17 Enjeux liés au développement des capacités..........................................................17 Mise en œuvre des structures de gestion, des ressources et des résultats.........................................................................................................................18 Renforcement de la fonction d’évaluation de programmes..............................20 Amélioration des rapports de performance destinés au Parlement...............23 Le cadre pangouvernement du Canada....................................................................25 Partie III – Questions fréquentes et leçons apprises................................................27 Dans quelle mesure la nécessité du changement a-t-elle été reconnue ? Qui ont été les agents du changement et jusqu’à quel point étaient-ils bien établis ?........................................................................................................................27 Le Canada a-t-il la stabilité politique et administrative nécessaire pour faire face à ce changement ? ..............................................................................28 Quelles sont les leçons apprises de la mise en œuvre de progressive du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) ? ..............................................30 Quelles sont les motivations qui incitent les gestionnaires à mieux gérer ?.......................................................................................................................32 Dans quelle mesure le Canada est-il prêt à procéder à la mise en œuvre de son système « idéal » de budgétisation éclairée par la performance, et combien de temps lui faudra-t-il pour cette mise en œuvre ?.....................33 Annexe A – Résumé des principaux rôles et responsabilités dans le Système de gestion des dépenses....................................................................................35 Annexe B – Cycle de gestion des ressources du Canada, et les rapports publics de performance .......................................................................................................36 3 TABLE DES MATIÈRES 4 INTRODUCTION VERS UN SYSTÈME DE GESTION DES DÉPENSES ÉCLAIRÉ PAR LA PERFORMANCE * NDLT : Dans ce document, le terme « performance » adopté par la CCAF-FCVI est synomyme du terme « rendement » employé dans le secteur public. Ces termes traduisent la notion anglaise de performance. 1 En 2007, le gouvernement canadien a adopté un nouveau système de gestion des dépenses qui se veut davantage axé sur la performance* et sur l’optimisation des ressources en matière de dépenses de programme. Cette restructuration intervient non pas, comme c’est normalement le cas, pendant une période de difficultés financières – mais après une longue période d’excédents budgétaires. Dans le présent document, nous abordons les changements en cours dans la gestion des dépenses, ainsi que les défis avec lesquels la fonction publique doit composer au fur et à mesure qu’elle s’adapte à la production d’une information sur la performance exigée par ce nouveau système. Nous y traçons les grandes lignes de ce que le Canada souhaite réaliser grâce à ce nouveau système, ainsi que les mesures qu’il prend pour assurer le développement de la capacité nécessaire. Nous y faisons également état des leçons apprises jusqu’à présent, lesquelles sont susceptibles de servir à d’autres pays. Le document comporte trois parties : • • • • • La partie I traite des rôles des principaux acteurs du système de gestion des dépenses du gouvernement, ainsi que des principales caractéristiques du nouveau système. • • • • • La partie II porte sur la capacité, c’est-à-dire les mesures prises pour qu’on produise l’information sur la performance que nécessite le nouveau système, et les mesures visant l’amélioration des rapports destinés au Parlement. • • • • • La partie III expose les leçons apprises et propose des réponses à des questions spécifiques. Dans certains cas, lorsque des questions précises sont prévisibles, nous avons inséré des encadrés dans le texte et fourni des réponses à ces questions. 2 PARTIE I RÔLES DES INSTITUTIONS DANS LE SYSTÈME DE GESTION DES DÉPENSES APERÇU Le gouvernement du Canada produit et utilise depuis longtemps de l’information sur la performance. Notons que les premières évaluations de programmes officielles remontent à la fin des années 1970 et au début des années 1980. Dans un premier temps, l’information sur les résultats a été utilisée pour appuyer la gestion interne des ministères. Elle a ensuite servi à appuyer les rapports que prépare le gouvernement à l’intention du Parlement. Au tout début du nouveau siècle, certains changements ont commencé à avoir lieu. Premièrement, en 2001, le Conseil du Trésor (un comité statutaire du Cabinet) a commencé à exiger que chacun des quelques centaines de programmes de subventions et de contributions soient renouvelés par le Conseil tous les cinq ans – et que des évaluations de programmes appuient ce processus1. Plus récemment, en 2007, le gouvernement a adopté un nouveau processus d’examen stratégique. Chaque année, les examens stratégiques permettent d’évaluer d’importants montants de dépenses directes au niveau des programmes, et ces examens vont probablement faire sensiblement augmenter la demande d’information sur la performance afin qu’on puisse éclairer les prises de décision liées au processus budgétaire. Les budgets fédéraux de 2006 et de 2007 ont contribué à changer les choses – le gouvernement a annoncé son intention de restructurer son système de gestion des dépenses afin que celui-ci soit davantage axé sur la performance. Cette restructuration est déjà bien amorcée et il est possible de tirer des leçons de ce qui a bien fonctionné jusqu’à présent, et de ce qu’il reste à faire pour améliorer le fonctionnement du nouveau système. RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES, TAILLE DU BUDGET ET FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE De par sa taille, le Canada se classe 2e au monde, mais sa population n’est que de 33 millions de personnes2. Il s’agit d’une fédération décentralisée composée de dix provinces et trois territoires. Les gouvernements 1 Dans le cadre d’environ 700 de ses 2 500 programmes, le gouvernement accorde des subventions et contributions. Ces programmes servent à financer des tierces parties (souvent des organisations sans but lucratif) par l’entremise desquelles le gouvernement vise à atteindre ses objectifs. 2 Statistique Canada, Le Quotidien, Estimations de la population du Canada, 27 mars 2008. provinciaux sont légalement à égalité avec le gouvernement fédéral et possèdent des pouvoirs importants, notamment celui d’imposer les citoyens3. Les secteurs de responsabilité sont établis dans la constitution – par exemple, la santé et l’éducation relèvent de la province, alors que la défense relève du fédéral. Dans la pratique, le fédéral et les autres gouvernements collaborent dans le cadre d’accords intergouvernementaux, et une bonne partie des dépenses fédérales prennent la forme de paiements de transfert. Les transferts du gouvernement fédéral aux provinces concernent les soins de santé, l’éducation postsecondaire et d’autres services sociaux. D’autres paiements de transfert du fédéral sont directement versés aux personnes – par exemple, les paiements au titre de la sécurité de la vieillesse et de l’assurance-emploi. Au cours d’une année dite typique, les dépenses inscrites au budget fédéral dépassent les 220 milliards de dollars, et les principaux transferts et dépenses directes liées aux programmes représentent environ 100 milliards de dollars chacun4. Par conséquent, les efforts que déploie le gouvernement fédéral au chapitre de la mesure de la performance se concentrent sur les dépenses directes s’appliquant aux programmes (y compris les transferts aux personnes), laissant les provinces rendre des comptes à leurs citoyens sur les autres dépenses. Ces dépenses directes liées aux uploads/Management/044-258-performancebudgeting-fr.pdf