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7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 1 La réorganisation terri

7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 1 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 Organisées par 7èmes UNIVERSITES D’ETE DU MANAGEMENT TERRITORIAL La rencontre annuelle des cadres dirigeants territoriaux et des élus Les 28 et 29 août 2009 « La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances » Au siège de la Délégation Régionale Midi-Pyrénées du CNFPT 9, rue Alex Coutet à Toulouse Le Cardenal – 31450 BELBEZE DE LAURAGAIS Tél. : 05 34 66 03 50 – Fax : 05 34 66 03 51 – e-mail : arempt-ue@orange.fr – Site : http:///arempt.org Association Loi 1901 – Siret : 47891313000017 – Code APE : 913 E 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 2 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 En partenariat avec : - L’Association des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de l’INET - L’Association des Administrateurs Territoriaux de France - Le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales - L’Association des DG des communautés de France - L’Association des DG et DGA des régions et départements 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 3 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 - Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale - L’Institut National d’Études Territoriales - La Lettre du Cadre Territorial - La Gazette des Communes 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 4 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 Avec le soutien de : - Conseil Régional Midi-Pyrénées - Conseil Général de Haute-Garonne - Communauté d’Agglomération du Muretain - Communauté Urbaine du Grand Toulouse - Mutuelle Nationale Territoriale 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 5 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 SOMMAIRE I – DOSSIER DE SYNTHESE : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE, ORGANISATION TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET REFORME DE L’ETAT .................................................................8 1ère PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE ................ 9 I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ...........................................................................................................................................9 A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE...................................................................................9 1. La dimension européenne de l'autonomie locale...............................................................................9 2. La nature et la portée de la décentralisation......................................................................................9 3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003.................................................................................10 B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS.....................................................................................................10 1. Les acteurs traditionnels..................................................................................................................10 a) Les catégories constitutionnelles................................................................................................10 b) La diversité des collectivités territoriales ....................................................................................10 2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination........................10 a) L'intercommunalité......................................................................................................................10 b) Les pays .....................................................................................................................................11 II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES .........................................................................11 A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES...................................................................................11 1. Le constat de l’enchevêtrement.......................................................................................................11 a) Un enchevêtrement matériel.......................................................................................................11 b) Un enchevêtrement financier......................................................................................................16 2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples........................................................................................17 a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement ..................................................................17 b) Les EPCI ....................................................................................................................................21 c) Le recours croissant à la contractualisation................................................................................21 d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales.................................................................21 e) La logique politique.....................................................................................................................22 3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement................................................................22 a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable ..................................................22 b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État- région..............................................................................................................................................22 c) Une économie moins compétitive...............................................................................................22 B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA DÉCENTRALISATION .................................................................................................................................................................23 1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine........................................23 a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports ............................................23 b) Le pessimisme de la doctrine .....................................................................................................23 2. Le partage des compétences dans les textes législatifs..................................................................23 C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS ..........................24 1. Les trois échelons de collectivités territoriales.................................................................................24 a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements .............................................24 b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe........................................................................25 2. L’apparition des « pays ».................................................................................................................26 a) Une émergence spontanée ........................................................................................................26 b) Une institutionnalisation progressive ..........................................................................................26 c) La multiplication des pays...........................................................................................................26 D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR CERTAINES COLLECTIVITÉS .....................................................................................................................................26 1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements ......................................26 2. L’Île-de-France ................................................................................................................................27 3. Les communes d’Alsace et de Moselle ...........................................................................................27 4. La Corse..........................................................................................................................................27 a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 27 b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité territoriale de Corse ........................................................................................................................27 2ème partie : Une deconcentration inachevee.................................................................................................... 29 I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION........................................................................................................29 A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION............................................................................................29 B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES.............................................................................29 1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase..........................................................29 2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf.................................................................................29 a) Les missions traditionnelles des préfectures ..............................................................................29 b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures..................................30 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 6 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf ..................................................30 C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE ..........................................................................31 II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT ........................................................31 A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL...................................................................31 1. Un statut constitutionnel ..................................................................................................................31 2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage .............................................................................31 a) Le gouverneur ............................................................................................................................31 b) L'administrateur..........................................................................................................................31 c) L’animateur.................................................................................................................................31 3. Le rôle du sous-préfet en question ..................................................................................................32 B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX .........................................................................................32 1. La mise en place des pôles .............................................................................................................32 2. Le fonctionnement des pôles...........................................................................................................33 a) Le pilotage des pôles..................................................................................................................33 b) La coordination entre pôles ........................................................................................................34 C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE..........................................................34 1. Une position remise en cause .........................................................................................................34 2. Une tentative de réorganisation.......................................................................................................34 D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME.........................................................................34 1. Les objectifs et les principes de la lolf .............................................................................................34 a) L'avènement d'un budget d'objectifs...........................................................................................34 b) La promotion de la responsabilité...............................................................................................34 2. Le renforcement du rôle financier du préfet.....................................................................................34 3. La construction d'un authentique dialogue de gestion.....................................................................35 E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER ............................................................................................35 III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION ....................................................................35 A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL ......................................................................36 B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES...........................................................................................36 3ème partie : propositions de reformes............................................................................................................... 37 I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS de l’ETAT TERRORIAL ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES .........................................................................................................................................37 A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL .....................................................................................................37 1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant......................................................37 2. Affirmer le rôle pivot des Préfets......................................................................................................38 a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés.....................................................................38 b) Asseoir le rôle du Préfet de région .............................................................................................38 3. Développer la mutualisation des moyens........................................................................................38 a) L'impératif de rationalisation.......................................................................................................38 b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services......................................................38 c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique...............39 4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale..................................................39 a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité.........................................................39 b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage et de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention...............................................................40 c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales.............................................................40 B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ....................................................................40 1. Donner un contenu à la notion de chef de file .................................................................................41 a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur...............................................................41 b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à la place de la clause générale de compétence...................................................................................41 c) Clarifier les compétences par voie contractuelle.........................................................................45 d) Limiter le nombre d'intervenants.................................................................................................45 2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité ...........................................................................................46 a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire .........................................46 b) Approfondir les compétences communautaires..........................................................................46 c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité...................................................46 d) Mutualiser les moyens................................................................................................................46 e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux ...........................................47 II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?.................................................47 A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?.................................................47 1. Dissocier carte administrative et carte locale ..................................................................................47 a) Le mirage du jardin à la française...............................................................................................47 b) La fin du « doublonnement » ......................................................................................................47 2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?......................................................................47 a) Prendre en compte l'interrégionalité ? ........................................................................................47 b) Encourager la constitution de grandes régions ?........................................................................48 c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?...........................................52 7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant Page 7 La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements, perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09 3. Faciliter le rapprochement des communes......................................................................................53 a) L'éparpillement intangible ?........................................................................................................53 b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ? ..........................53 4. Adapter les structures à la diversité des territoires..........................................................................54 a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communes actuelles ........................................................................................................................................54 b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante ........................55 B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES......58 1. Créer des conférences techniques sectorielles ...............................................................................58 2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques...............................................58 a) Créer un contrat-cadre public .....................................................................................................58 b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant une mission de service public................................................................................................................58 3. Encourager les échanges d'expériences.........................................................................................58 C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ? ...........................................................................................59 1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif ......................................................................59 2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification................................................59 D. REFONDER LES FINANCES LOCALES ............................................................................................59 1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales ........................................................59 a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat uploads/Management/7emes-uni-ete-management-territorial-la-reoganisation-territoriale.pdf