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Gérer la ville au Bénin La mise en œuvre du Registre foncier urbain à Cotonou,

Gérer la ville au Bénin La mise en œuvre du Registre foncier urbain à Cotonou, Porto-Novo et Bohicon par Claire Simonneau Faculté de l’Aménagement Thèse présentée à la Faculté de l’Aménagement en vue de l’obtention du grade de Ph.D. en Aménagement avril 2015 © Claire Simonneau, 2015 Université de Montréal Faculté des études supérieures et postdoctorales Cette thèse intitulée : Gérer la ville au Bénin La mise en œuvre du Registre foncier urbain à Cotonou, Porto-Novo et Bohicon Présentée par : Claire Simonneau a été évaluée par un jury composé des personnes suivantes : Michel Max Raynaud, président-rapporteur Franck Scherrer, directeur de recherche Danielle Labbé, membre du jury Philippe Lavigne Delville, examinateur externe Juan Torres, représentant du doyen de la FES i Résumé La gestion des villes d’Afrique de l’Ouest pose problème à la période contemporaine : extension urbaine non maitrisée, services de base insuffisants, insécurité foncière. À travers l’aide internationale, d’importantes réformes visant à améliorer son efficacité ont pourtant été mises en place, mais elles semblent avoir été inefficaces. Dépassant ce constat d’échec, la thèse vise à comprendre comment se déroule l’acte de gérer la ville dans les circonstances particulières des villes d’Afrique de l’Ouest. La mise en œuvre du Registre foncier urbain (RFU), système d’information foncière municipal multi-fonctions introduit au Bénin à travers des programmes de développement au début des années 1990, constitue le prisme à travers lequel la gestion urbaine est analysée. Celle-ci est ainsi approchée par les actes plutôt que par les discours. S’appuyant sur une démarche socio-anthropologique, la mise en œuvre de l’instrument est analysée depuis le point de vue des acteurs locaux et selon une double grille de lecture : d’une part, il s’agit de saisir les logiques de l’appropriation locale dont le RFU a fait l’objet au sein des administrations; d’autre part, il s’agit de comprendre son interaction avec le territoire, notamment avec les dynamiques complexes d’accès au sol et de sécurisation foncière. Une étude de cas multiple a été menée dans trois communes : Cotonou, Porto-Novo et Bohicon. Deux ensembles de conclusions en découlent. Tout d’abord, le RFU s’est imposé comme l’instrument pivot de la fiscalité locale, mais est mis en œuvre de manière minimale. Ce fonctionnement particulier est une adaptation optimale à un contexte fait de rivalités professionnelles au sein d’administrations cloisonnées, d’enjeux politico- financiers liés aux différentes sources de revenus communaux et de tensions politico- institutionnelles liées à une décentralisation tardive. Les impacts du RFU en termes de développement des compétences professionnelles nationales sont insuffisants pour réformer la gestion urbaine depuis l’intérieur de l’administration municipale. Ensuite, alors qu’il vise à centraliser l’information sur les propriétaires présumés de la terre, le RFU se heurte à la marchandisation de cette information et à la territorialisation de la régulation foncière. La mise en œuvre du RFU s’en trouve affectée de deux manières : d’une part, elle s’insère dans ces circuits marchands de l’information foncière, avec cependant peu de succès ; d’autre part, elle a un impact différencié selon les territoires de la régulation foncière. En définitive, l’acte de gérer la ville au Bénin n’est pas devenu automatique avec l’introduction d’instruments comme le RFU. La municipalité se repose plutôt sur les piliers classiques de l’action publique, l’administration et le politique, pour gérer la ville plurielle de manière différenciée. À l’endroit des concepteurs d’action publique, cette thèse plaide pour une prise en compte des modes de régulation existant dans les sociétés africaines, fussent-ils pluriels, reconnaissant les voies originales que prend la construction des institutions en Afrique. Mots-clés : Gestion urbaine, système d’information foncière, fiscalité locale, administration publique, marché foncier, sécurité foncière, urbanisme, analyse de l’action publique, Afrique de l’Ouest, Bénin. ii Abstract The management of West African cities is problematic nowadays: uncontrolled urban sprawl, insufficient basic services, and land insecurity. Yet, major reforms had been put in place with the assistance of international aid to enhance the effectiveness of urban management; which seems to have failed. Going beyond this policy failure statement, the present dissertation aims at understanding how “managing the city” takes place in the particular context of West Africa. The implementation of the Urban Land Registry (RFU), a municipal and multi-purpose land information system that has been put in place in Benin through development programmes in the early 1990s, is the lens through which urban management is examined. Urban management is then studied through the actions taken rather than through the discourses. With a socio-anthropological approach, the implementation of the instrument is analysed from the stakeholders’ perspectives and according to a double analysis grid. On the one hand, the analysis aims at understanding the local appropriation of the RFU inside public administrations; and on the other hand, its aims at comprehending the interaction of the RFU with the territory, in particular with the complex dynamics of access to the land and land security. A multiple case study was conducted in three municipalities: Cotonou, Porto-Novo, and Bohicon. This study led to two main conclusions. First, the RFU is recognized as the key instrument of local taxation, but it is minimally implemented. This particular functioning is an optimal adaptation to a context made of: 1) professional rivalries in a compartmentalized administration, 2) political and financial stakes related to different sources of local revenues, and 3) political and institutional tensions provoked by the late decentralisation. Then, the RFU’s impacts in terms of national professional capacities are insufficient to reform urban management from inside municipal administration. Second, a key function of the RFU that is centralizing information on presumed landowners is impeded by the commodification of land information and by the territorialisation of land regulatory modes. This affects the implementation of the RFU as it takes part in this land information market, but with little success; and its impact is differentiated according to the ‘land regulation territory’ it applies. Finally, ‘managing the city’ in Benin is not an automatic task, even with the introduction of management instruments such as the RFU. Administration and politics continue to shape municipal policies, and the pluralistic city is managed in a differentiated manner. To the designers of public action (policies), this dissertation encourages to take into account existing regulation modes in African societies, even if they are multiple and complex, and it recognises the singular process of institution building in Africa. Keywords: urban management, land information system, local taxation, public administration, land market, land security, urban planning, public action (policy) analysis, West Africa, Benin. iii Sommaire Résumé ......................................................................................................................................... i Abstract ........................................................................................................................................ ii Sommaire .................................................................................................................................... iii Liste des sigles ............................................................................................................................ iv Remerciements ........................................................................................................................... vii Introduction 1 Chapitre 1 Gérer la ville en Afrique de l’Ouest francophone et au Bénin : contexte et problème ................................................................................................... 14 1.1 Les villes d’Afrique de l’Ouest francophone : à gérer de toute urgence ! ..................... 16 1.2 Les réformes de la gestion urbaine ................................................................................ 21 1.3 Gestion urbaine au Bénin : de l’engouement des années 1990 à la déconvenue des années 2010 ................................................................................................................... 30 1.4 Exposé du problème : Gérer la ville avec des instruments de gestion importés-adaptés au Bénin ......................................................................................................................... 49 Chapitre 2 Analyser la gestion urbaine en actes. Cadrage théorique et méthodologique ............................................................................................................ 50 2.1 Revue critique de littérature .......................................................................................... 52 2.2 Cadre d’analyse ............................................................................................................. 77 2.3 Stratégie de recherche .................................................................................................... 91 Chapitre 3 Les Registres fonciers urbains à Cotonou, Porto-Novo et Bohicon 104 3.1 Le RFU, incarnation d’une vision de la gestion urbaine municipale .......................... 105 3.2 Carrière d’un instrument sous forte influence du jeu d’acteurs (1990-2013) .............. 117 3.3 Les RFU à Cotonou, Porto-Novo et Bohicon au début des années 2010 .................... 133 Chapitre 4 Le RFU dans l’administration locale ................................................ 158 4.1 Une mise en œuvre minimale ...................................................................................... 160 4.2 Logiques de neutralisation de la fiscalité .................................................................... 189 4.3 Le RFU au cœur des nouvelles collectivités locales ................................................... 212 Chapitre 5 La territorialisation de la régulation foncière : le RFU à la marge 238 5.1 Une information foncière objet de toutes les convoitises ............................................ 240 5.2 Des régulations foncières territorialisées ..................................................................... 261 5.3 Contours et détours de la gestion foncière urbaine municipale : les effets réciproques de la question foncière et du RFU ............................................................................... 289 Chapitre 6 La gestion urbaine municipale dans un contexte pluriel : processus, résultats et perspectives ............................................................................................ 313 6.1 Synthèse ....................................................................................................................... 314 6.2 La gestion urbaine « à la béninoise » .......................................................................... 316 6.3 Mise en prospective ..................................................................................................... 322 Bibliographie ............................................................................................................................ 343 Tables des figures ......................................................................................................................... i Table des matières ...................................................................................................................... iv Annexes ...................................................................................................................................... ix iv Liste des sigles ABE Agence béninoise pour l’environnement AFD Agence française de développement AGETUR Agence d’exécution des travaux urbains ANCB Association nationale des communes du Bénin ANDF Agence nationale du domaine et du foncier CCF Conseil consultatif foncier CEDEAO Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest CEN-SAD Communauté des États sahélo-sahariens CIPE Centre des impôts des petites entreprises CNAO-TF Commission nationale d’appui à l’obtention de titres fonciers CNRTL Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales CNUEH Centre des Nations-Unies pour les établissements humains CPF Certificat de propriété foncière CTB Coopération technique belge CU Circonscription urbaine DAT Délégation à l’aménagement du territoire uploads/Management/gererlavilleaubenin 1 .pdf