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Le contrôle de la gestion des Chambres régionales des Comptes, contrôle de régu

Le contrôle de la gestion des Chambres régionales des Comptes, contrôle de régularité ou d’opportunité ? SOMMAIRE : INTRODUCTION …...................................................................................................... p. 3 I) Le contrôle de la gestion : un contrôle de régularité avéré …….................... p. 6 A) L’identité du contrôle de la gestion ………………………………………....... p. 6 1) La mission des Chambres régionales des comptes lors de l’exercice du contrôle de la gestion ........................................... p. 6 2) Le déroulement du contrôle de la gestion …………...…..................... p. 8 B) L’étendue de l’examen de la gestion exercé par les Chambres régionales des comptes…............................................................................................................. p. 12 1) L’examen de la gestion des collectivités et organismes publics par les Chambres régionales des comptes ..................................................... p.12 a) Les communications du président ……………………………. p. 12 b) Le rapport public de la Cour des comptes ……………………. p. 13 2) L’examen de la gestion des autres organismes par les Chambres régionales des Comptes .….................................................................................. p. 15 a) La compétence des Chambres régionales des comptes : ……… p.15 b) La procédure et les moyens d’actions des Chambres régionales des comptes ….……………………………………………………... p. 17 Page 1 sur 31 II) La crainte apaisée d’une dérive vers un contrôle d’opportunité : A) L’appréhension par les élus de l’exercice d’un contrôle de l’opportunité par les Chambres régionales des comptes …..................................................... p. 19 1) La frontière délicate entre le contrôle de régularité et le contrôle d’opportunité ….................................................................................... p. 19 2) L’antagonisme entre l’examen de la gestion et le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales …………………... p. 21 B) La relativité d’une telle dérive …………...…................................................ p. 22 1) L’examen de la gestion dépourvu de toute efficacité …........................ p. 22 2) L’examen de la gestion indéniablement utile aux collectivités ……....... p. 24 CONCLUSION …............................................................................................................ p. 26 ANNEXES ….................................................................................................................... p. 28 BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................... p.31 Page 2 sur 31 Introduction Nées de la décentralisation, et affiliées à la Cour des comptes, les Chambres régionales des Comptes ne sont pas une administration classique, ni des tribunaux administratifs spécialisés. Ces institutions qui vont commémorer leur 30ème anniversaire en 2012 constituent des entités indépendantes, collégiales, un peu à part dans le paysage local. Leur rôle est d’examiner les comptes et les budgets de plus de 40 000 collectivités territoriales et établissements publics locaux de toute nature, de l’extérieur et en toute indépendance, pour en tirer matière à jugements, avis et observations. Leurs travaux, initialement plutôt discrets, ont peu à peu gagné en notoriété, en devenant communicables au public. Elus et responsables locaux se sont alors progressivement familiarisés avec ces organismes de contrôle, et avec une terminologie et des usages issus des traditions juridictionnelles de la Cour des comptes. Cependant, au départ, leur naissance est passée un peu inaperçue dans le grand mouvement de décentralisation inscrit dans la Loi du 2 mars 1982, préparée par Pierre Mauroy et Gaston Defferre, notamment parce qu’elles ont été éclipsées par l’annonce des libertés accordées aux collectivités locales affranchies de la tutelle de l’Etat. C’est à l’article 7 de la Loi du 2 mars 1982 que les Chambres régionales des Comptes font leur apparition (une Chambre par région), a titre de la suppression des tutelles financières. Leur mission première devait être de participer aux procédures de rétablissement des budgets des collectivités locales. Le législateur et l’administration ont assigné plus largement un ensemble de missions à ces institutions dans lesquelles travaillent plus de 1200 personnes (magistrats ; assistants de vérification ; personnels administratifs) : un contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics ; un contrôle budgétaire des collectivités locales ; un examen de la gestion des ordonnateurs locaux. Plus particulièrement, s’agissant de l’examen de la gestion, l’article 87 de la Loi du 2 mars 1982 prévoyait, pour les Chambres régionales des Comptes, la possibilité de formuler des observations de gestion, issues du contrôle des comptes et de la vérification « du bon emploi des crédits, fonds et valeurs ». Ces observations étaient alors destinées uniquement aux exécutifs locaux, maires, présidents de conseils généraux, de syndicats intercommunaux, etc. Page 3 sur 31 Ensuite, la Loi du 5 janvier 1988 a apporté des encadrements substantiels en termes de procédure : communication à l’ordonnateur des observations provisoires pour lui permettre de répondre avant adoption des observations définitives, obligation d’un entretien préalable avec l’ordonnateur avant la formulation des observations provisoires. Cet encadrement de la procédure va faire l’objet de plusieurs évolutions législatives et réglementaires allant dans le sens d’un renforcement des garanties offertes aux acteurs soumis à un contrôle des Chambres (Lois du 6 février 1992, du 29 janvier 1993 et du 19 février 2007). Egalement, la Loi du 15 janvier 1990 a imposé aux ordonnateurs locaux de communiquer les observations définitives des Chambres régionales des Comptes à leurs assemblées délibérantes « à leur plus prochaine réunion », ouvrant ainsi la voie à la communication aux tiers et à l’opinion publique de ces documents, officialisée par l’article 120 du décret du 23 août 1995. Il est notable que la Loi du 5 janvier 1988 a remplacé la formule de la vérification du « bon emploi des crédits, fonds et valeur », par celle d’emploi « régulier », notamment pour apaiser l’inquiétude ressentie par les élus locaux face aux chambres. Cette formulation fonda alors les interventions des chambres sur un examen de la régularité des opérations accomplies par les organismes contrôlés. Enfin, la Loi du 21 décembre 2001, a définitivement proscrit aux Chambres de faire des remarques sur l’opportunité des politiques locales, en apportant une définition claire à l’examen de gestion que doit effectuer ces institutions. L’article L.211-8 du Code des juridictions financières précise désormais que la Chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Elle examine, en outre, la gestion des établissements, sociétés, groupements des établissements et organismes mentionnés aux articles L. 211-4 à L. 211-6, ainsi qu'aux articles L. 133-3 et L. 133-4, lorsque la vérification lui en est confiée par arrêté du premier président de la Cour des comptes. Elle peut également assurer ces vérifications sur demande motivée, soit du représentant de l'Etat dans la région ou le département, soit de l'autorité territoriale. Ainsi, « l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ». Et, la Loi du 19 février 2007 a introduit des garanties complémentaires pour les anciens ordonnateurs. Page 4 sur 31 C’est pourquoi, il convient de s’interroger si un tel contrôle de la gestion, visant pour les Chambres régionales des Comptes à examiner la régularité et la qualité de la gestion des collectivités territoriales, s’exerce avec une suffisante sérénité. Or, force est de constater que l’examen de la gestion a suscité un véritable malaise, auprès notamment des élus locaux. En effet, le principe de libre administration suppose une certaine autonomie des collectivités, à laquelle l’examen de la gestion peut porter atteinte. C’est la raison pour laquelle ce contrôle, mal supporté, a été aménagé sur le plan procédural et que le législateur est venu proscrire tout contrôle d’opportunité sur les décisions des élus. Dès lors se pose le problème de savoir dans quelle mesure l’instauration du contrôle de la gestion a-t-elle permis aux Chambres régionales des Comptes de s’insérer sereinement dans le paysage institutionnel français ? Ainsi, s’il est certain que le contrôle de gestion exercé par les Chambres régionales des Comptes est un contrôle de régularité avéré (I) ; il ne fait aucun doute que la crainte d’une dérive vers un contrôle d’opportunité est aujourd’hui apaisée (II). Page 5 sur 31 I) Le contrôle de la gestion, un contrôle avéré de régularité : Les Chambres régionales des comptes exercent un contrôle de la gestion qu’il convient de caractériser (A), avant d’analyser l’étendue d’un tel contrôle (B). A) L’identité du contrôle de la gestion : « Les Chambres régionales des comptes ont mission d’adresser aux assemblées délibérantes des observations sur la gestion des élus locaux »1. Cette mission a été consacrée par la loi du 2 mars 1982 et a fait l’objet de divers évolutions législatives et réglementaires ayant contribué à préciser les contours ainsi que les objectifs de ce contrôle. Une définition (1) ainsi que la procédure devant les Chambres régionales des comptes permet de mieux cerner les termes de l’enjeu (2). 1) La mission des Chambres régionales des comptes lors de l’exercice du contrôle de la gestion : S’inspirant des dispositions prévues par la loi du 22 juin 1967 la Cour des comptes, la loi du 2 mars 1982 en son article 87 disposait que les Chambres régionales des comptes devaient mesurer le « bon emploi des crédits fonds et valeurs ». Cette disposition a été source d’ambiguïtés dans la mesure où le terme bon emploi n’a pas de signification juridique précise, ce qui a conduit bien souvent les Chambres régionales des comptes à se prononcer sur les choix des exécutifs locaux, d’où la dénonciation par ces derniers d’un contrôle d’opportunité qui serait ainsi fait de leur gestion. uploads/Management/le-controle-de-la-gestion-des-chambres-regionales-des-comptes.pdf