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Simplification et rationalisation des outils de pilotage et modalités de compte

Simplification et rationalisation des outils de pilotage et modalités de compte rendu de l’administration territoriale de l’État janvier 2014 Jean-Pascal COGEZ n Philippe DEBROSSE n Huguette MAUSS n Philippe RAMBAL Pierre BERGES n Florian COLAS Inspection générale des finances N° 2013-M-110-01 Inspection générale de l’administration N° 14-003/13-112/01 Inspection générale des affaires sociales N° 2013-161 R RAPPORT Simplification et rationalisation des outils de pilotage et modalités de compte rendu de l'administration territoriale de l'État Établi par PHILIPPE RAMBAL Inspecteur général des finances JEAN-PASCAL COGEZ Inspecteur général de l’administration HUGUETTE MAUSS Inspectrice générale des affaires sociales FLORIAN COLAS Inspecteur des finances PHILIPPE DEBROSSE Inspecteur général de l’administration Avec le concours de LAHCEN DANOUN Inspecteur des finances du Maroc PIERRE BERGÈS Inspecteur de l’administration - JANVIER 2014 – SYNTHÈSE À la suite de la décision n°28 du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013, et en parallèle de la réflexion sur les engagements de projet et de service public, le directeur du cabinet du Premier ministre a missionné les trois inspections pour formuler des propositions de simplification et de rationalisation des « outils de pilotage et modalités de compte rendu de l’administration territoriale de l’État ». Conformément au cadre d’analyse suggéré par la lettre de mission et compte tenu des délais impartis, l’équipe d’inspection s’est attachée à examiner la charge de travail liée au pilotage et aux comptes rendus de l’administration déconcentrée sur le périmètre circonscrit des services « RéATE 1 », soit un champ de près de 83 500 équivalents temps plein travaillé. Ce choix de périmètre laisse certes de côté plusieurs grands réseaux de l’administration2. La grille d’analyse de la mission et les recommandations générales formulées dans le présent rapport n’en restent pas moins applicables à ces structures. Les notions d’outils de pilotage et de modalités de compte rendu ont été entendues de façon large, comme incluant toute activité de remontée d’information d’un service de l’administration territoriale, qualitative ou quantitative, ponctuelle ou récurrente, générée par le pilotage qu’exercent les différents échelons administratifs dont il relève. À partir d’une série d’entretiens à l’échelon central, de deux déplacements en région, d’une enquête diffusée à un échantillon de plus de 80 services déconcentrés, et en s’appuyant sur les travaux du groupe piloté par le secrétariat général du gouvernement3, la mission a estimé la charge des activités de reporting à approximativement 3 000 ETP sur toute la France, dont environ 500 correspondent à des agents intégralement dédiés au reporting et le reste à des fractions d’ETP assurant des tâches de remontée d’information à titre subsidiaire. Cette activité mobilise tout particulièrement l’encadrement, qui représente en moyenne 28 % des ETP consacrés à ces tâches et jusqu’à 40 % dans certaines structures. Les demandes hors cadres récurrents représentent entre un quart et un tiers du total des remontées recensées, avec cependant un poids variable d’un périmètre ministériel à l’autre. DDCS, DDPP et DRAC apparaissent comme particulièrement exposées à ce type de commande. Le reporting métier constitue le premier facteur de charge, devant la préparation et la conduite du dialogue de gestion, dont les modalités ont fait l’objet d’améliorations, à poursuivre, dans la plupart des ministères. 1 RéATE : réforme de l’administration territoriale de l’État. Ce périmètre couvre les directions départementales des territoires et directions départementales des territoires et de la mer, les directions départementales de la protection des populations, les directions départementales de la protection des populations, les directions départementales de la cohésion sociale, les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations, les secrétariats généraux aux affaires régionales, les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt, les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, et les directions régionales des affaires culturelles. 2 Ministère de l’éducation nationale, de la justice, police, gendarmerie, services financiers, douaniers et fiscaux, opérateurs de l’État. 3 Il s’agit de l’un des trois sous-groupes de travail mis en place dans le cadre de la mesure n°29 du CIMAP du 17 juillet 2013, animé par la direction des services administratifs et financiers du SGG. Composé de représentants des différents échelons d’administration centrale et territoriale du périmètre retenu par la mission, ce sous- groupe a permis, au fil de ses réunions, d’alimenter de façon très riche les travaux des inspections et de tester la pertinence des propositions formulées ci-après. La collecte de l’information s’effectue encore majoritairement par décompte manuel (un tiers des remontées) ou par extraction nécessitant retraitement (20 % des remontées). La collecte totalement automatisée par simple requêtage restituant directement l’information voulue ne concerne qu’une minorité des cas (5 % des demandes). Ceci se traduit dans les modalités de remontée, où la transmission automatisée via un système d’information ne concerne qu’un quart des demandes. Dans 50 % des cas à l’inverse, la remontée est assurée de façon certes dématérialisée, mais dans un format ad hoc. L’outil CHORUS n’est pas utilisé, ou pas suffisamment adapté, pour répondre aux demandes de suivi de l’exécution budgétaire : les services déconcentrés rencontrés par la mission tenaient tous une comptabilité parallèle sur tableur. Les délais et la fréquence des demandes, en revanche, ne posent pas tant problème que l’absence de planification des tâches sur l’année. Les principaux facteurs d’alourdissement de la charge, à périmètre de reporting constant, sont (i) la redondance de commandes émanant de structures différentes, signe d’une insuffisante circulation horizontale de l’information aux échelons pilotes, (ii) la difficulté à obtenir l’information demandée lorsqu’elle ne correspond pas aux éléments « standard » des référentiels des services, (iii) l’imprécision et les difficultés d’interprétation des demandes, (iv) les incompatibilités de format et de logiciels entre systèmes d’information et d’exploitation utilisés aux échelons de pilotage et de mise en œuvre des politiques publiques, et enfin (v) les temps de déplacement et de réunion que requièrent les divers exercices d’animation et de pilotage. Enfin, la très faible pratique des restitutions aux services, ne serait-ce que pour leur permettre de se situer par rapport à une moyenne nationale, rend souvent le sens des remontées d’information difficilement perceptible par l’administration déconcentrée. L’échelon central – au premier rang desquels administrations centrales et secrétariats généraux ministériels – ressort comme le principal demandeur de remontée, soit qu’il adresse directement ses commandes aux échelons de mise en œuvre des politiques, soit que celles-ci transitent par un échelon intermédiaire de pilotage local (échelon régional). Si l’objet du présent rapport n’est pas de remettre en cause le principe même du compte rendu, nécessaire à l’information du citoyen et du Parlement, à la déclinaison des politiques publiques et à la mesure de la performance, des propositions peuvent être formulées pour simplifier et rationaliser les pratiques existantes. Dans les délais impartis, la mission n’a pas pu conduire des investigations susceptibles de lui permettre de se prononcer au cas par cas sur la pertinence de telle ou telle demande. Les propositions formulées relèvent donc davantage de la recherche d’efficience et de la mise en œuvre de bonnes pratiques, la demande de reporting ayant été considérée comme une donnée exogène, qu’il appartient d’abord à chaque ministère de réguler en fonction de ses besoins « métiers » réels, sous le contrôle des secrétaires généraux et du secrétariat général du gouvernement. Dans un premier temps, la régulation de la charge de reporting des services déconcentrés passe d’abord par une autodiscipline des commanditaires visant à (i) s’assurer que la mobilisation des réseaux est réellement nécessaire à l’obtention de l’information dont ils ont besoin, (ii) privilégier l’information disponible « sur étagère » plutôt que d’exiger des remontées spécifiques, (iii) effectuer un arbitrage entre l’utilité de l’information et les coûts de collecte induits, (iv) formuler des commandes claires intégrant les contraintes techniques des services interrogés, (v) se coordonner au préalable à l’échelle ministérielle, et en interministériel, pour éviter les commandes redondantes, (vi) respecter les canaux hiérarchiques de validation et de transmission des demandes, et (vii) fournir des restitutions aux services sollicités. En parallèle de ces bonnes pratiques, la mission recommande de poursuivre l’effort d’harmonisation et d’allègement du dialogue de gestion, qui constitue encore l’un des exercices récurrents les plus chronophages, avec l’objectif de recentrer ce dialogue sur un rôle d’orientation stratégique plutôt que de répartition fine des moyens et d’imputation des variations marginales de crédits et d’effectifs. À plus long terme, les ministères doivent conduire une démarche coordonnée de développement d’outils informatiques, permettant d’accroître le taux d’automatisation des remontées d’information récurrentes et d’améliorer l’efficacité de ces remontées en articulant ces dernières sur des requêtes pré-formatées. L’ensemble de ce dispositif pourrait être crédibilisé en confiant aux secrétaires généraux des ministères, sous l’impulsion des services du Premier ministre, un rôle permanent de surveillance des pratiques de remontée d’information et de revue annuelle des demandes adressées aux services déconcentrés, assortie d’objectifs ministériels d’allègement et d’amélioration de la planification des tâches par l’élaboration d’un programme annuel d’enquêtes. Cette revue annuelle pourra s’appuyer sur la grille d’analyse des remontées d’information