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Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement, dans le

Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement, dans le cadre de la politique de protection de l’enfance Rapport présenté par : Sylvie BOUTEREAU-TICHET, Dominique GIORGI, Danièle JOURDAIN-MENNINGER et Henri MOYEN Membres de l’Inspection générale des affaires sociales Rapport n° 2006 011 Janvier 2006 1 Résumé du rapport n° 2006 011 présenté par Sylvie BOUTEREAU-TICHET, Dominique GIORGI, Danièle JOURDAIN-MENNINGER et Henri MOYEN, membres de l’Inspection générale des affaires sociales. IGAS Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement Janvier 2006 dans le cadre de la politique de protection de l'enfance 1/7 La présente mission a pour objet de recenser et analyser les meilleures pratiques, essentiellement mises en œuvre par les services des conseils généraux, de recueil et de traitement des informations préoccupantes et des signalements, concernant la situation d’enfants en risque ou en danger. La mission a dans un premier temps, rencontré au niveau national, l’ensemble des interlocuteurs à même de l’orienter dans la définition de la notion de « bonne pratique » et dans la recherche des départements susceptibles d’en illustrer la mise en œuvre1. Dans un deuxième temps, la mission a conduit ses investigations dans les départements cités le plus souvent comme mettant en œuvre, à un titre ou un autre, des pratiques méritant d’être relevées. Elle a procédé à une comparaison des dispositifs de protection de l’enfance, de l’organisation institutionnelle des services sociaux et des partenariats noués notamment avec l’autorité judiciaire, afin de replacer dans leur contexte les bonnes pratiques repérées. Ces dernières ont fait l’objet d’analyses particulières, visant à apprécier si elles pouvaient être généralisées. La mission s’est ainsi rendue dans quatorze départements2 suffisamment divers quant à leurs caractéristiques géographiques, sociales et d’organisation. Ceux-ci ne sauraient cependant constituer un échantillon représentatif de la diversité des pratiques : de ce point de vue, les départements visités sont évidemment parmi ceux qui, à des titres particuliers ont mis en œuvre des politiques positives de traitement des informations relatives à des enfants en risque ou en danger. La mission ne peut, à l’inverse, prétendre qu’il n’existe pas, dans des départements non visités, des pratiques équivalentes ou même meilleures que celles ici répertoriées et analysées. La mission a complété ses investigations par un déplacement au Canada (Québec et Ontario) et un entretien avec le délégué général aux droits de l’enfant de la communauté française de Belgique. Après avoir posé des définitions relatives aux notions de « bon signalement » et de « bonnes pratiques » (partie I), le rapport traite du circuit de transmission des « informations » et des « signalements » (partie II). Quant aux pratiques renforçant l’efficacité du dispositif de signalement (partie III) leur présentation fait l’objet d’une analyse thématique : sont successivement étudiés la sensibilisation aux risques et aux circuits de signalement, la phase de repérage des situations, les dispositifs d’écoute et de recueil d’informations, l’évaluation, l’acte professionnel de signalement lui-même. De manière plus transversale, les pratiques relatives à la formation des professionnels, à l’analyse et à l’observation des situations sont abordées in fine. 1 A ce titre, les administrations centrales des ministères des affaires sociales, de la justice, de l’intérieur et de l’éducation nationale, ainsi que l’observatoire national de l’enfance en danger, l’observatoire décentralisé de l’action sociale, le service national téléphonique enfance maltraitée, la défenseure des enfants, l’assemblée des départements de France et l’ordre national des médecins ont été consultés. 2 Calvados, Côte d’or, Deux Sèvres, Doubs, Gard, Hauts de Seine, Isère, Meurthe et Moselle, Nord, Paris, Rhône, Seine et Marne, Seine Saint Denis, Val de Marne Résumé du rapport n° 2006 011 présenté par Sylvie BOUTEREAU-TICHET, Dominique GIORGI, Danièle JOURDAIN-MENNINGER et Henri MOYEN, membres de l’Inspection générale des affaires sociales. IGAS Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement Janvier 2006 dans le cadre de la politique de protection de l'enfance 2/7 1/ Avant d’apprécier la qualité des pratiques identifiées, la mission s’est interrogée sur les notions mêmes de « bon signalement » et de « bonne pratique ». Un « bon signalement » est ainsi défini à l’aide de quatre critères : un bon dispositif ne devrait pas laisser subsister de faille dans le repérage des situations de risque ou de danger ; la situation doit être correctement évaluée avant que l’orientation ne soit décidée ; une transmission rapide des informations est évidemment de nature à éviter une éventuelle dégradation des situations ; l’information doit aboutir à l’institution à même d’y donner la suite la mieux adaptée. Quant à la « bonne pratique », elle est d’abord celle qui concourt, à un titre ou un autre à l’atteinte des objectifs énoncés, conduisant à un « bon signalement » ; c’est une pratique a priori susceptible d’être adoptée dans l’ensemble des départements ; enfin, elle a fait l’objet d’une formalisation, et est en conséquence transparente et susceptible d’être expertisée dans sa méthode et ses effets. 2/ De manière minoritaire dans l’échantillon de départements visités par la mission, mais sans doute de manière beaucoup plus large sur le territoire national, prévaut un circuit de transmission des signalements et informations, indifférencié entre le conseil général et l’institution judiciaire. Cette situation manifeste l’absence de réflexion ou d’accord sur un circuit de transmission des informations basé sur un critère clair et partagé et présente des inconvénients certains : - elle conduit à des retards et des confusions, les informations adressées au parquet étant souvent difficilement exploitables et donc renvoyées au conseil général pour complément d’investigation ; - elle ignore que l’appréciation de la capacité des familles à accepter une aide nécessite une évaluation sociale spécifique, dont les services du conseil général sont les garants. Ces éléments conduisent à préférer les dispositifs permettant que le conseil général soit prioritairement destinataire des informations signalantes, quelle qu’en soit l’origine. Plusieurs départements ont su, dans le cadre de protocoles, arrêter des critères clairs d’orientation des informations et des signalements : en pratique, dans les départements visités par la mission, la distinction la plus courante est faite entre « enfants en danger »3 et « enfants en risque ». Cette distinction conduit le plus souvent à séparer le « signalement » direct au parquet (pour les situations de danger) et « l’information signalante » (pour les situations de risque) adressée aux services du conseil général. Afin de généraliser ces bonnes pratiques qui reposent sur des collaborations locales, la mission, rejoignant les préconisations de plusieurs rapports récents, propose qu’un texte de niveau législatif pose le principe d’une transmission de toutes les « informations signalantes » au conseil général, responsable et garant d’une évaluation de la situation. Les « signalements » adressés directement à l’institution judiciaire pourraient être définis à l’aide de trois critères alternatifs : 3 La terminologie d’« enfant en danger » ainsi identifiée est distincte de celle utilisée tant par l’ONED que par l’ODAS, à des fins statistiques. Elle recouvre deux notions : - le danger avéré et évident, qui recouvre notamment la maltraitance et suppose une mise à l’abri immédiate de l’enfant ; - les situations de collaboration difficile ou impossible avec la famille, qui imposent le recours à l’institution judiciaire. Résumé du rapport n° 2006 011 présenté par Sylvie BOUTEREAU-TICHET, Dominique GIORGI, Danièle JOURDAIN-MENNINGER et Henri MOYEN, membres de l’Inspection générale des affaires sociales. IGAS Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement Janvier 2006 dans le cadre de la politique de protection de l'enfance 3/7 - nécessité de protection immédiate (maltraitance grave, abus sexuel…) n’offrant pas la possibilité d’une évaluation (en raison de l’urgence ou des conditions de mise en œuvre d’une procédure pénale) ; - impossibilité d’évaluer une « information », du fait par exemple du refus de réponse ou de coopération de la famille ; - impossibilité de travailler avec la famille après évaluation de « l’information ». Deux modèles d’organisation des services du conseil général et du circuit du signalement, relevés par la mission, peuvent répondre à la nécessité d’orienter prioritairement les informations vers le département. En renvoyant au principe de libre administration des collectivités locales, il n’a pas semblé possible de choisir entre ces deux modèles, qui présentent chacun des avantages et des inconvénients et renvoient à des contextes différents. Dans le premier modèle, les informations sont centralisées, dans le cadre d’un circuit unique aboutissant à une « cellule de signalement », dont les compétences peuvent être variables mais qui tend à devenir le « garant » des diligences conduisant à proposer une orientation. Un deuxième modèle d’organisation relevé par la mission prévoit l’entrée multiple des informations par les unités territoriales, seules responsables du processus d’évaluation ; néanmoins les services du conseil général, quelle que soit l’organisation territoriale, sont bien les destinataires a priori uniques des informations signalantes. C’est un modèle à « garants multiples ». Les deux modèles d’organisation conduisant à une entrée des informations par les services du conseil général, à un niveau central (cellule de signalement) ou territorialisé, ne fonctionnent en toute hypothèse qu’à condition que soit respectés les principes suivants : - au sein même des services du conseil général, il convient de uploads/s1/ enf-signal-ement-2006.pdf