Remerciez-le!

Remerciez @Admin pour avoir partagé cet document gratuitement, de la manière la plus simple, en partageant sur les réseaux sociaux.

Page 1 Conseil d’État Mesurer l’inflation normative Étude présentée en assemblé

Page 1 Conseil d’État Mesurer l’inflation normative Étude présentée en assemblée générale le 3 mai 2018 Page 2 SOMMAIRE . . . . . . . . Introduction ..................................................................................... 3 1. L’élaboration d’un tableau de bord de l’inflation normative ......................................................................................... 7 1.1. Priorité donnée à la « mesure de la norme »..............................................7 1.2. Le point des travaux disponibles ................................................................8 1.2.1. Les statistiques du Gouvernement..........................................................9 1.2.2. Les statistiques du Parlement .................................................................9 1.2.3. Les statistiques du Conseil d’État..........................................................10 1.3. L’élaboration d’un tableau de bord ..........................................................10 2. Quelques pistes pour de futurs perfectionnements ................ 11 2.1. Sur la méthodologie................................................................................11 2.1.1. L’enjeu de l’unité de compte................................................................11 2.1.2. L’explicitation des conventions statistiques ........................................14 2.1.3. Le traitement des biais .........................................................................15 2.2. Sur le périmètre......................................................................................16 2.2.1. La mesure de la production normative des ministères et des AAI/API .............................................................................................................16 2.2.2. La mesure de l’évolution de la norme dans le temps..........................17 2.2.3. L’intégration des normes internationales directement applicables en droit interne................................................................................................19 2.3. Sur l’orientation des indicateurs vers les causes de la production normative ......................................................................................................20 2.3.1. Une mesure de la part des textes commandés par d’autres ..............20 2.3.2. Une mesure de la production normative par secteur d’activité.........23 2.3.3. Une mesure du volume ajouté à chaque stade de la procédure normative.........................................................................................................24 2.4. Sur l’actualisation des indicateurs ...........................................................26 2.4.1. Des statistiques lourdes à réaliser........................................................26 2.4.2. Une méthode aussi économe que possible.........................................26 2.4.3. Un éventuel pré-calcul pour chaque texte au moment où il est pris ...............................................................................................................27 2.5. Sur l’exploitation des indicateurs ............................................................28 2.5.1. L’analyse des résultats..........................................................................28 2.5.2. L’identification d’indicateurs clés.........................................................28 Annexes........................................................................................... 29 Page 3 Introduction Il en va de l’inflation normative comme de l’inflation monétaire. On ne peut espérer endiguer la dépréciation qu’elle traduit si l’on ne sait pas la quantifier. La mesure de l’inflation normative est un préalable tant à l’établissement d’un diagnostic et à la détermination des objectifs à atteindre qu’à une lutte efficace et à l’évaluation de ses résultats.  Un axe majeur de l’étude annuelle pour 2016 et sa première proposition L’étude annuelle 2016 « Simplification et qualité du droit », troisième étude du Conseil d’Etat sur ce thème en 25 ans, se caractérise par une approche résolument concrète et opérationnelle des difficultés à résoudre. Constatant que les maux que l’on entend combattre sont multiples et mal identifiés, elle relève que le volume de la norme, son instabilité, sa complexité et la charge qu’elle fait peser sur ses destinataires et tout particulièrement sur les citoyens, les entreprises et les collectivités territoriales, sont au cœur des préoccupations. Tout en observant que la religion du chiffre envahit « le juridique » et avec lui le discours sur la complexité et l’insuffisante qualité du droit, l’étude relève qu’il n’y a aucun consensus sur les chiffres, ni même sur ce qu’il convient de chiffrer. La première de ses 26 propositions découle naturellement de ces constats : élaborer un référentiel de la mesure de la norme et, en premier lieu, de son volume tant en stock qu’en flux, en deuxième lieu, de ses effets, en proposant une méthode de calcul de la charge administrative et, en troisième lieu, du ressenti de la complexité par ses destinataires. Étude annelle 2016 du conseil d’Etat proposition n° 1 :  Créer un référentiel objectif pour mesurer la norme, ses effets et sa perception ;  Définir une méthode de calcul de la charge administrative et des autres coûts induits par toute nouvelle norme selon les catégories de destinataires. Vecteurs : - action des services du Premier ministre (SGG-SGMAP-SGAE-DILA) pour la mesure de la norme ; - action des services du Premier ministre et de l’INSEE pour la mesure des effets de la norme (charges et coûts induits). Page 4  Un contexte favorable à sa réalisation Le début de la nouvelle législature, où se décide, à la lumière du bilan tiré de la précédente et sur la base des engagements pris lors des élections présidentielle et législatives, le cadre de la politique de simplification et de la qualité du droit pour les cinq années à venir, est un moment évidemment propice. Les pouvoirs publics ont annoncé les grands axes de leur politique dans les mois qui ont suivi les élections. Le Président de la République a ainsi pris position dans le sens de la maîtrise de la production législative lors de son discours devant le Congrès le 3 juillet 2017. Discours du Président de la République devant le Congrès 3 juillet 2017 (extraits) « Sachons mettre un terme à la prolifération législative, cette maladie nous la connaissons, elle a été tant et tant nommée et je crains moi-même dans une vie antérieure d’y avoir participé. Elle affaiblit la loi qui perd dans l’accumulation des textes une part de sa vigueur et certainement de son sens. Telle circonstance, tel imprévu, telle nouveauté ne sauraient dicter le travail du législateur car la loi n’est pas faite pour accompagner servilement les petits pas de la vie de notre pays, elle est faite pour en encadrer les tendances profondes, les évolutions importantes, les débats essentiels et pour donner un cap. Elle accompagne de manière évidente les débuts d’un mandat. Mais légiférer moins ensuite c’est consacrer plus d’attention aux textes fondamentaux, à ces lois venant répondre à un vide juridique, venant éclairer une situation inédite, c’est cela le rôle du Parlement (...) » Le Gouvernement pour sa part a mis en place les premiers éléments de sa politique de simplification quelques semaines après sa nomination et les a exposés dans la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact en instituant notamment la règle du « deux pour un »1. Un programme « Action publique 2022 » a en outre été présenté dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022 et dans une circulaire du Premier ministre du 26 septembre 2017. Ce programme comprend cinq chantiers transversaux parmi lesquels la simplification administrative2. 1 Selon laquelle toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, la simplification d'au moins deux normes existantes. 2 Le cadre institutionnel de cette politique a en outre été précisé autour d’un comité interministériel de la transformation publique (décret n° 2017-1586 du 20 novembre 2017), un délégué interministériel à la transformation publique (institué par le même décret) et deux nouvelles directions interministérielles de la transformation publique d’une part et du numérique et du système d’information et de communication de l’État d’autre part (Décret n° 2017-1584 du 20 novembre 2017). Page 5 Le 12 janvier 2018, une communication intitulée « Agir pour la simplification des normes et un pouvoir réglementaire efficace » a été présentée en conseil des ministres par le Premier ministre, mettant l’accent sur la modération de la production réglementaire depuis l’arrivée du nouveau Gouvernement grâce à la règle du « deux pour un ». Le Premier ministre a signé le même jour une circulaire appelant les ministres à élaborer des plans ministériels de simplification. Enfin, dans le cadre du projet de réforme des institutions annoncé par le Président de la République, des réflexions ont été engagées par les présidents des deux assemblées. Le président du Sénat a notamment fait plusieurs propositions explicitement destinées à maîtriser l’inflation normative3.  Une initiative du Conseil d’Etat en lien avec le SGG Dès le 20 novembre 2017, le vice-président du Conseil d’Etat a souhaité que les conditions concrètes d’élaboration du référentiel faisant l’objet de la première proposition de l’étude annuelle 2016 soient précisées (annexe 1). A cette fin, un groupe de travail interne au Conseil d’Etat a été constitué autour du vice-président (annexe 2). Les travaux se sont déroulés entre décembre 2017 et mars 2018. Le Secrétariat général du Gouvernement y a été étroitement associé en participant à trois des quatre réunions du groupe (annexe 3). Ces travaux ont permis d’élaborer un tableau de bord de l’inflation normative aujourd’hui publié sur le site de Legifrance (1). La présente note esquisse des perspectives relatives aux évolutions futures que ce tableau de bord pourrait connaître (2). 3 Parmi lesquelles l’inscription dans la Constitution d’un nouveau principe de nécessité des normes, l’encadrement plus strict du recours aux ordonnances, aux amendements du Gouvernement et à la procédure accélérée, un meilleur contrôle des irrecevabilités des dispositions réglementaires ou dépourvues de portée normative, la réduction de la durée des sessions ou encore le renforcement du rôle du Parlement en matière d’application des lois (« 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France » du 24 janvier 2018). Page 6 Page 7 1. L’élaboration d’un tableau de bord de l’inflation normative 1.1. Priorité donnée à la « mesure de la norme » La proposition n°1 de l’étude annuelle comprenait trois volets : la mesure de la norme elle-même, la mesure de ses effets, notamment en termes de charge administrative, et la mesure du ressenti de la complexité par les usagers. Le troisième volet ne soulève pas de difficulté particulière au plan méthodologique. Des enquêtes d’opinions sont effectuées depuis de nombreuses années en lien avec les services chargés de la simplification. uploads/s1/ etude-inflation-normative-1.pdf