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Axe2 : L’autonomie financière des collectivités territoriales en payes développ

Axe2 : L’autonomie financière des collectivités territoriales en payes développés Introduction Le degré d’autonomie des administrations publiques territoriales dans les pays européens peut être visualisé en prenant en compte un certain nombre d’indicateurs sur les dimensions évoquées ci-dessus. Le graphique présenté en page une représente la position d’une sélection de grands pays européens sur cinq dimensions : la part de la dépense locale dans la dépense publique, la part de la fiscalité dans les ressources, la part des transferts classés en services généraux, la part des recettes fiscales propres sur lesquelles les collectivités disposent d’un pouvoir de taux et la flexibilité des règles budgétaires locales mesurée par la Commission européenne. Scores de quelques pays européens sur différents indicateurs d’autonomie financière Ce graphique permet de visualiser le degré d’autonomie des administrations publiques territoriales dans les pays européens, selon cinq indicateurs. Chaque score correspond à la différence entre le niveau du pays donné et la moyenne des pays pour lesquels les données sont disponibles (qui ne sont pas tous représentés ici), divisé par l’écart-type de la variable. Un score plus élevé sur chaque variable peut être interprété, avec précaution, comme un niveau plus important d’autonomie. Pour autant, « un niveau conséquent de recettes fiscales locales n’est pas garant d’une plus grande autonomie fiscale »26. La part des recettes fiscales locales dans le total des recettes locales de la France (52 %) est ainsi relativement proche de celle observée en Suisse (54 %) ou en Allemagne (59 %). Graphique : Part des ressources autonomes et des recettes fiscales dans le total des recettes locales (en %) Le graphique croisant la part des recettes fiscales locales dans le total des recettes locales et la part des ressources autonomes (celles dont les collectivités locales peuvent fixer le niveau), montre que des pays décentralisateurs comme l’Allemagne ou la Suisse ne disposent que d’une faible autonomie fiscale comparativement à la France ou à l’Italie, et dépendent donc pour une grande part, des transferts de l’État. Ce constat fait dire à certain.e.s élu.e.s qu’il est inutile de s’arc-bouter sur l’autonomie fiscale des collectivités qui est un débat en trompe- l’oeil car ce qui importe avant tout, c’est l’autonomie financière. Certain.e.s vont plus loin en soulignant que « l’autonomie locale réside davantage dans le plein exercice de leurs compétences par des collectivités responsables devant les citoyens que dans leur seul financement ». Section 1 : LA France Le 25 avril 2019, à l’issue du Grand Débat national, le président de la République a déclaré vouloir ouvrir un « nouvel acte de décentralisation » portant notamment sur le logement, les transports et la transition écologique. Par ailleurs, la suppression de la taxe d’habitation sur toutes les résidences principales invite à revoir le financement des collectivités territoriales. Cette note a pour objet d’éclairer les débats que ces réformes soulèveront. Les dépenses publiques sont-elles plus décentralisées dans les autres pays européens qu’en France ? Comment les collectivités territoriales y sont-elles financées ? Y a-t-il une spécificité française en la matière ? La première partie examine les dépenses des collectivités territoriales de l’Union européenne et la seconde leurs ressources. Section 1 : La décentralisation des dépenses publiques Les dépenses des collectivités locales ont atteint 225 milliards, soit 10,1 % du PIB (18 % de l’ensemble des dépenses des administrations publiques), après 10,9 % en 2009. Durant ces sept années, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) ont augmenté moins vite que le PIB, et le transfert de nouvelles compétences de l’État aux collectivités locales (routes, RSA, ports, etc.), a absorbé la moitié de cette augmentation qui aurait selon la Cour des comptes, contribué pour moitié à cet accroissement8. Hors dépenses transférées, la dynamique des dépenses aurait été un peu moins soutenue. Leur progression renvoie notamment à l’accroissement des besoins locaux, à la forte hausse des prestations sociales liée à la montée en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et dans une moindre mesure, à la croissance de la masse salariale. Les dépenses publiques locales est un indicateur imparfait du degré de décentralisation La part des dépenses publiques locales en France dans le total des dépenses publiques est toutefois un indicateur imparfait du degré de décentralisation. En effet, dans certains pays, il arrive que les collectivités territoriales payent la majeure partie des dépenses liées à une politique publique sans avoir pour autant de réelle autonomie. L’État peut en effet les obliger à affecter un montant précis de crédits à cette politique et à transférer ces derniers à des opérateurs qu’il choisit lui-même. Il peut également définir précisément la nature des services rendus et de leurs bénéficiaires. Il peut enfin soumettre l’usage des facteurs de production des services publics locaux à de fortes contraintes réglementaires, par exemple en fixant lui-même les conditions de recrutement et de rémunération des agents des collectivités locales. En France, par exemple, le RSA est financé par les départements, mais le montant et les conditions d’attribution en sont fixés par l’État. À l’inverse, le financement de certaines dépenses par d’autres acteurs peut résulter de décisions prises par les collectivités locales. Ainsi, toujours en France, ce sont les collectivités qui décident d’ouvrir un établissement d’accueil du jeune enfant (crèches) ou un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), mais le financement de leur fonctionnement est ensuite assuré en partie par les caisses de sécurité sociale (caisses d’allocations familiales et caisses d’assurance maladie). Graphique : Part de l’investissement public porté par les administrations locales, en 2018 Section 2 : Les ressources des administrations territoriales et leur autonomie Le pouvoir réel des administrations territoriales sur les recettes fiscales est très variable Les recettes fiscales propres des collectivités peuvent également être très hétérogènes. En particulier, le degré réel d’autonomie sur la fiscalité peut largement différer entre pays. L’autonomie peut notamment se mesurer via la flexibilité donnée aux collectivités pour moduler les taux et les bases de taxation. Graphique : Évolution des recettes fiscales des collectivités locales Les produits des différents impôts et taxes ont connu des évolutions contrastées. La taxe d’habitation et la taxe foncière sur le bâti ont progressé régulièrement, un peu plus rapidement que la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou la cotisation foncière des entreprises (CFE), alors que l’augmentation de la taxe sur le foncier non bâti a été relativement faible. De leur côté, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont l’évolution est étroitement liée à celle des prix de l’immobilier, ont connu une croissance particulièrement dynamique mais aussi très erratique. Des modèles très différents, sans singularité réelle de la France Les dépenses publiques locales sont financées par les ressources des administrations territoriales. Pour la quasitotalité5, ces ressources peuvent être regroupées en quatre catégories : les prélèvements obligatoires (impôts) ; les transferts en provenance de l’État ou des autres administrations publiques6 ; les recettes tirées de la vente de biens et services marchands ou des paiements résiduels des ménages pour les services non marchands ; enfin les emprunts. Graphique : Part des prélèvements obligatoires dans le financement des dépenses publiques locales en 2017, en pourcentage En France, en 2017, les dépenses publiques locales sont financées à hauteur de 53 % par des prélèvements obligatoires, ce qui est proche de la moyenne de la zone euro (52 %) et supérieur à celle de l’Union européenne (47 %) (voir graphique 3). Au sein des grands pays, cette part des prélèvements obligatoires est la plus élevée en Allemagne (73 %) et en Suède (55 %). Elle est particulièrement faible aux Pays-Bas (12 %) et au Royaume-Uni (18 %). Dans la plupart des pays de l’UE, la principale ressource des collectivités locales hors États fédérés est l’imposition de la propriété immobilière. Cette imposition représente près de 50 % des ressources des collectivités locales en 2017, en France comme en moyenne dans l’UE. En revanche, la France se caractérise par une faible part de l’imposition des revenus des ménages ou des sociétés dans les ressources fiscales des collectivités et une part plus importante des impôts de production (surtout via la CVAE et la CFE) et des impôts sur des biens et services spécifiques (surtout via la fiscalité énergétique et la taxe spéciale sur les conventions d’assurance). Le degré d’autonomie varie selon la nature des transferts de l’État Les transferts de l’État peuvent avoir plusieurs objectifs et donner aux administrations territoriales plus ou moins d’autonomie selon les modalités d’attribution. Ils peuvent simplement venir combler l’écart entre les dépenses et les recettes propres. Ils peuvent également corriger des inégalités territoriales liées par exemple à des différences sociodémographiques ou géographiques. Enfin, ils peuvent inciter à la fourniture d’un « service minimum ». La France, qui se caractérise par un niveau de transferts relativement faible (2,2 % du PIB en 2017), se distingue également par une part élevée des transferts classée dans cette fonction (plus de 80 %). Cela s’explique notamment par l’importance de la dotation globale de fonctionnement dans ces montants, ce qui suggère une plus grande autonomie des collectivités locales. Au contraire, au Danemark et en Italie, les transferts sont plus élevés mais principalement uploads/s1/ expose-sbihi.pdf