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Droit administratif Chapitre introductif : La décentralisation La notion de déc

Droit administratif Chapitre introductif : La décentralisation La notion de décentralisation est très complexe. On peut l’appliquer aux autorités locales (le président du conseil communal est un agent décentralisé). On peut l’appliquer également aux collectivités locales (la commune est une collectivité décentralisée). La complexité de la notion consiste aussi dans le fait que le phénomène de décentralisation est constitué par des composantes diverses et le critère qui permet de discerner au niveau de chaque composante n’est pas toujours simple. Il est d’usage de l’opposer à la centralisation. §1. Centralisation et décentralisation La centralisation signifie de l’Etat jouissant seul de la personnalité juridique, a une compétence exclusive pour prendre les décisions concernant aussi bien la collectivité nationale dans son ensemble que ses éléments constitutifs. L’Etat dispose alors d’une administration hiérarchisée et unifiée. La décentralisation signifie qu’à côté de l’Etat existent des collectivités secondaires, ayant la personnalité juridique et qui gèrent leurs propres affaires par l’intermédiaires d’organes issus d’elles-mêmes. A.La centralisation Elle vise les rapports de l’Etat avec les collectivités locales et l’organisation de l’administration de l’Etat. La centralisation et les collectivités locales Dans l’Etat centralisé pur, les collectivités locales n’ont aucune vie juridique. L’Etat est seul compétent pour agir sur le plan juridique. C’est lui seul qui satisfait sur l’ensemble du territoire les besoins des citoyens. Il recourt à ses propres agents et finance son action par son propre budget. L’Etat centralisé peut comporter des circonscriptions ; il s’agit tout simplement de cadres géographiques sans aucune vie juridique propre et où les agents de l’Etat agissent en son nom, chacun dans les limites 1 Droit administratif qui lui sont imparties. Les décisions sont prises dans la capitale et exécutées sur place par les représentants de l’Etat. La centralisation et l’administration de l’Etat Lorsque la centralisation est poussée à l’extrême, l’administration de l’Etat est très hiérarchisée. Le pouvoir est concentré au sommet de la hiérarchie ; seul le ministre peut prendre les décisions. Les agents inférieurs ne font que transmettre et exécuter. « Ainsi… une volonté unique, partant du centre de l’Etat, se transmet jusqu’aux dernières extrémités du pays ». Ce système simple ne se rencontre plus dans les Etats évolués. B.La décentralisation La décentralisation n’est pas forme atténuée de la centralisation. C’est bien le contraire. Il faut la distinguer de la décentralisation. La décentralisation est une technique d’organisation qui consiste à transférer à un agent local de l’Etat, un pouvoir de décision qui serait exercé dans un Etat centralisé pur, par le chef de la hiérarchie. En revanche, la décentralisation consiste à remettre des pouvoirs de décisions à des organes plus ou moins autonomes et qui sont souvent élus par les citoyens. Les deux notions ont des points communs : -Il y a toujours un pouvoir central constitué par le chef de l’Etat, le Premier ministre et les ministres. -Des décisions importantes échappent au gouvernement et sont prises à l’échelon local. Mais il existe aussi des différences importantes entre la déconcentration et la décentralisation. -La déconcentration demeure « une technique de commandement » ; elle n’est pas sous-tendue par les principes démocratiques. T outes les décisions sont prises par le pouvoir central et les agents qui lui sont soumis. Par contre, la décentralisation est une technique démocratique : elle nécessite la reconnaissance d’entités 2 Droit administratif autonomes administrées par des organes plus ou moins libres par rapport au gouvernement. La formule anglaise de ‘’self-government’’ traduit peut être mieux le phénomène dont il s’agit. Un système peut être centralisé et concentré (rare). Un système peut centralisé et déconcentré (ce qui arrive le plus souvent) lorsque l’agent local, représentant le pouvoir central, reçoit certains pouvoirs de décision. Enfin, un système peut être décentralisé : des organes autonomes par rapport au pouvoir central gèrent des services locaux. La décentralisation au niveau des collectivités locales Certaines conditions doivent être réunies. -Première condition : l’Etat doit reconnaître l’existence d’intérêts locaux autres que ceux de la collectivité nationale toute entière. Exemple : La distribution d’eau et d’électricité de la commune de doit pas se confondre avec la répartition de la production des barrages. Dans un cas, il s’agit d’un intérêt local ; dans l’autre il s’agit de l’intérêt de tout le pays. Un autre service d’intérêt local : celui des transports urbains dans une ville déterminée. -Deuxième condition : Il faut, en plus, que la gestion des intérêts locaux revienne à des organes ayant une indépendance minimale à l’égard du pouvoir central. Dans la pratique, les organes locaux sont élus par les citoyens intéressés. Il peut y avoir des procédés mixtes ; la pouvoir central désignant par exemple des personnes sur une liste d’élus par les administrés. -T roisième condition : la collectivité locale doit avoir la personnalité juridique c’est-à-dire la personnalité morale et l’autonomie financière. La collectivité doit pouvoir agir en son propre nom, mais aussi financer ses opérations par son propre budget. Cela nécessite normalement deux choses : que la collectivité ait des ressources propres et qu’elle ait une liberté dans l’emploi de ces ressources. T outes les collectivités locales ne peuvent pas avoir des recettes « locales » suffisantes (même dans les pays développés). Le budget d’un grand nombre de communes est alimenté essentiellement par des subventions… En plus, les règles de l’engagement des dépenses sont 3 Droit administratif strictes et la personne décentralisée ne dispose pas toujours à vrai dire du choix de ses dépenses… L’autonomie financière n’est jamais complète. Les trois conditions ne sont jamais remplies de la même manière. Les éléments constitutifs de la décentralisation peuvent être plus ou moins prononcés selon les pays ; ils font alors varier la décentralisation du minimum au maximum. Ainsi, un système administratif donné est plus ou moins décentralisé selon que l’élection est retenue pour tous les organes locaux ou pour certains d’entres eux seulement. Mais la décentralisation ne dépasse jamais un certain seuil au-delà duquel les rapports entre les collectivités secondaires et l’Etat commencent à relever du fédéralisme. Dans l’Etat décentralisée, les collectivités locales voient leur statut déterminé par la loi ordinaire, elles ne peuvent pas le modifier et fixer elles-mêmes leurs attributions, elles n’ont pas comme disent certains auteurs ‘’la compétence de la compétence’’. Dans l’Etat fédéral, les Etat fédérés tirent leur compétence de la constitution fédérale, et ils déterminent eux-mêmes la forme de leurs institutions ; de plus, ils participent à l’exercice du pouvoir fédéral alors que les collectivités décentralisées ne sont pas du tout associées en tant que telles à l’exercice du pouvoir central. Il faut ajouter que la compétence des Etats fédérés s’étend au domaine législatif et judiciaire ; ce n’est pas le cas pour les collectivités locales. Enfin, ils sont souverains dans les domaines que la constitution fédérale fait entrer dans leurs compétence ; quant aux collectivités décentralisée, elles sont toujours soumises à un certains contrôle de l’Etat qui vérifie au moins la légalité de leur action. Il y a donc des différences importantes entre la décentralisation et le fédéralisme. On peut même parler d’opposition. Mais il ne faut pas oublier qu’il y a des situations intermédiaires difficiles à situer par rapport aux deux systèmes qui s’opposent tous les deux à la centralisation et visent à concilier les impératifs de l’unité nationale et le respect des différents groupements à l’intérieur du pays. La décentralisation au niveau de l’administration de l’Etat Lorsque l’on parle de décentralisation, on pense presque toujours aux rapports entre l’Etat et les collectivités locales ; c’est d’ailleurs à propos de ces rapports qu’est née la notion en question. Mais la même technique est utilisée pour remédier aux défauts de la centralisation en tant 4 Droit administratif qu’organisation de l’administration d’Etat. Certains services administratifs vont échapper à la hiérarchie traditionnelle : ils vont être dotés de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, ils vont être dirigés par des organes propres qui ont des rapports avec l’autorité supérieure comparable à ceux qui existent entre collectivités décentralisées et pouvoir central. Il s’agit alors de la décentralisation par services (ou décentralisation technique ou spéciale ou encore fonctionnelle). Les services qui en profitent reçoivent généralement le statut d’établissement public. Décentralisation territoriale et décentralisation technique sont à rapprocher l’une de l’autre, mais il ne faut pas oublier que la décentralisation territoriale a une base géographique alors que la décentralisation par services repose sur des éléments techniques 332997672.doc(on cherche à gérer plus convenablement un service public). §2. La tutelle administrative La décentralisation ne signifie pas l’indépendance des collectivités locales. L’autorité décentralisée ne peut pas échapper à un contrôle minimum de la part du pouvoir central (ou ses représentants locaux). Mais ce contrôle ne peut être poussé très loin, autrement la décentralisation sera vidée de sa substance. Deux types de contrôles possibles : l’un très étroit, exercé par le gouvernement sur les autorités centralisées, c’est-à-dire sur ses représentants locaux, l’autre plus lâche, exercé toujours par le pouvoir central sur les collectivités décentralisées. -Exemple du premier type : contrôle du ministre sur les chefs de services extérieurs de son département. -Exemple du second type : contrôle du gouvernement sur les assemblées locales. 5 Droit uploads/s1/1-decentralisation.pdf