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N° 112 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 Enregistré à la Présidence du Sénat

N° 112 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE, TOME I ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT : MOYENS DE L’ACTION INTERNATIONALE Par M. André TRILLARD, Sénateur. (1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Jean-Pierre Bel, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca. Voir les numéros : Assemblée nationale (13 è me législ.) : 2824, 2857,2859 à 2865 et T.A. 555 Sénat : 110 et 111 (annexe n° 1) (2010-2011) - 3 - S O M M A I R E Pages INTRODUCTION ......................................................................................................................... 5 I. LE PREMIER RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE AU MONDE, EN NOMBRE D’IMPLANTATIONS............................................................................................ 7 A. LE PROGRAMME 105 EST CARACTÉRISÉ PAR UN PLUS GRAND RÉALISME DANS L’APPRÉCIATION DU COÛT DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES OBLIGATOIRES .................................................................................. 9 1. Evolution des crédits............................................................................................................... 9 2. Evolution du réseau diplomatique........................................................................................... 12 3. Evolution des contributions obligatoires et des opérations de maintien de la paix (OMP) .................................................................................................................................... 12 4. La stabilisation des crédits alloués à la coopération de sécurité et de défense........................ 17 B. LE PROGRAMME 151 EST MARQUÉ PAR L’AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRISE EN CHARGE DES COÛTS DE SCOLARITÉ DES ENFANTS FRANÇAIS À L’ÉTRANGER................................................................................. 22 II. LE PROGRAMME 332 « PRÉSIDENCE FRANÇAISE DES SOMMETS G20 ET G8 »........................................................................................................................................... 25 III. LE PRODUIT DES CESSIONS D’IMPLANTATIONS DU MINISTRE À L’ÉTRANGER EST SOUMIS AUX ALÉAS DU MARCHÉ IMMOBILIER, ET NE CONSTITUE PAS UNE RESSOURCE CERTAINE ....................................................... 27 EXAMEN EN COMMISSION...................................................................................................... 30 - 4 - - 5 - INTRODUCTION Mesdames, Messieurs, Les crédits affectés à la mission « Action Extérieure de l’Etat » dans le PLF 2011 s’élèvent à 2 962,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 2 965,2 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Cependant, les comparaisons avec les années antérieures doivent s’opérer à structure constante, c’est-à-dire en retranchant les sommes dévolues au programme n° 332 spécifiquement créé pour financer les présidences françaises du G20 et du G8, soit 60 millions d’euros d’AE et 50 millions de CP pour 2011. Cette restriction faite, les crédits de la mission croissent de 4,8 % en AE et de 4,7 % en CP par rapport à la LFI 2010. Le présent avis analyse les programmes 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », 151 « Français à l’étranger et affaires consulaires », et 332 « Présidence française du G20 et du G8 ». - 6 - - 7 - I. LE PREMIER RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE AU MONDE, EN NOMBRE D’IMPLANTATIONS Au 30 septembre 2010, le réseau français était le suivant : Europe Asie et Océanie Afrique du Nord et Moyen- Orient Amérique du Nord et du Sud Afrique Sud du Sahara Total Ambassades 52 25 18 26 41 162 Postes consulaires 30 14 19 20 13 96 Représentations multilatérales 15 1 - 4 1 21 TOTAL 97 40 37 50 55 279 Le Ministère des affaires étrangères commente ainsi le contenu de ce réseau : « des ambassadeurs non résidents sont accrédités dans 26 pays ; quant au réseau multilatéral, il comprend : - 17 représentations permanentes auprès d’organisations internationales, - 4 délégations auprès d'organismes internationaux, - 25 ambassadeurs en mission sur des questions multilatérales ou globales. Le réseau consulaire est composé de : - 96 postes consulaires (consulats généraux, consulats), - 5 chancelleries détachées, - 3 antennes consulaires, - 504 agences consulaires tenues par des consuls honoraires non rémunérés. Ce réseau est l’un des plus développés au monde. Avec 162 ambassades, il se place derrière les Etats-Unis (167) à égalité avec la Chine, mais ces deux Etats ne comptent respectivement que 9 et 8 représentations multilatérales (contre 21 pour la France). Le réseau consulaire, avec 96 postes, se place au 3ème rang derrière l’Italie (103) et le Royaume-Uni (100). » - 8 - Si l’on prend en compte la totalité des postes, le réseau diplomatique et consulaire français, avec 279 représentations, se place au 1er rang, devant le Royaume-Uni (270), les Etats-Unis (261 postes), et la Chine (243). L’étendue de ce réseau n’a pas été remise en cause par le Livre blanc sur la politique étrangère de la France, publié en juillet 2008, qui le considère comme un « avantage comparatif » pour l’action extérieure de la France. Le 7 avril dernier, a été ouverte, sur le site de la Convention, la première session du nouvel Institut diplomatique et consulaire (IDC) dont la première promotion comporte cinquante membres. L’Institut diplomatique et consulaire s’inscrit dans l’action de modernisation, d’ouverture, et d’attractivité du ministère des affaires étrangères et européennes. Il a pour objectif de renforcer la professionnalisation des métiers de la diplomatie. L’Institut diplomatique et consulaire comprend deux programmes. D’une part, une formation initiale systématique de quatre mois, à l’attention des nouveaux agents destinés à exercer des fonctions d’encadrement. D’autre part, à partir de l’année 2011, une session longue de formation à mi-carrière. Source : MAEE Cependant, cette universalité a un coût, c’est pourquoi, parmi les 36 des 374 mesures de la 1ère phase de la révision générale des politiques publiques qui s’appliquent au MAEE, figurent trois mesures de « recalibrage »: - mesure 98 : transformation d’une trentaine d’ambassades en postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié ; - mesure 99 : lissage des « formats d’exception » dans les ambassades où les moyens sont les plus importants ; - mesure 316 : le réseau de l’Etat à l’étranger doit évoluer selon une double logique de modularité et d’interministérialité. Si les deux premières mesures ont bien conduit à une différenciation des postes diplomatiques, la troisième est restée, pour l’instant, au stade de l’intention. Elle est certes la plus complexe, mais aussi la plus déterminante pour l’action de la France à l’étranger, à mettre en œuvre. Cette modulation des missions vise à concilier les deux objectifs de maintien de l’universalité du réseau et de limitation des dépenses publiques. En matière d’emplois, le ministère des affaires étrangères a enregistré, en six ans, de 2006 à 2011, une réduction de 10 % de ses effectifs : entre 2009 et 2011, le plafond d’emplois du ministère des affaires étrangères baissera de 700 ETP, soit -4,4 % par rapport au plafond de 2008, cible ramenée à l’été 2010 à -607. - 9 - Pour la trentaine de « postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié » (mesure 98), l’objectif est de se rapprocher d’un format moyen de 11 ETP par poste, compte non tenu des effectifs consacrés à la sécurité et à la coopération (mesure 98). Les huit postes « à format d’exception » retenus par la RGPP (mesure 99) sont Etats-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal et Madagascar. Leurs effectifs cumulés, pour les seuls agents du ministère des affaires étrangères et européennes, de 2 228 ETP en mai 2008, devraient être ramenés à 2 000 ETP en 2011. D’autres mesures portant sur le réseau devraient, elles, conduire à la suppression de 190 ETP. Il s’agit de mesures de regroupement, de mutualisation et d’externalisation partielle, des fonctions de soutien, (mesure 115), de recalibrage de la mission consulaire (mesure 101), et de fusion des services de coopération et d’action culturelle des ambassades avec les centres culturels français à l’étranger (mesure 107). Au total, 570 ETP pourraient être ainsi supprimés dans l’ensemble du réseau. Le solde des 130 ETP à supprimer sera trouvé au sein de l’administration centrale, et ne découlent pas de la révision générale des politiques publiques. La mise en place de nouvelles applications informatiques devrait y conduire. Ces suppressions de postes conduiront à une diminution, en 3 ans, de 240 agents titulaires en administration centrale comme à l’étranger (contre 300 prévus avant les arbitrages intervenus en juin 2010), et de 250 ETP d’agents de droit local dans le réseau à l’étranger. Pour la période 2009-2011, dans le cadre de la RGPP 1, le MAEE aura ainsi supprimé 607 emplois. A. LE PROGRAMME 105 EST CARACTÉRISÉ PAR UN PLUS GRAND RÉALISME DANS L’APPRÉCIATION DU COÛT DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES OBLIGATOIRES 1. Evolution des crédits Ce programme rassemble l’ensemble des moyens dévolus au MAEE pour conduire uploads/Finance/ a10-112-11-pdf.pdf