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Le Caractère supranational de la Banque centrale européenne au sein du Mécanism

Le Caractère supranational de la Banque centrale européenne au sein du Mécanisme de surveillance unique Mémoire sous la direction du professeur Claudie Boiteau Thibault Fava (thibault.dante.fava@outlook.com) 1 NOTE: 17/20 SOMMAIRE INTRODUCTION..............................................................................................................................3 PARTIE I : L'EFFACEMENT DES AUTORITÉS NATIONALES DANS LE CADRE DES COMPÉTENCES EXCLUSIVES DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE................21 Section 1 : La modestie du rôle des autorités nationales lors de l'accès à l'exercice de l'activité bancaire.............................................................................................................................................21 I. L'Impossibilité dommageable pour les autorités nationales de délivrer l'agrément indépendamment d'une décision de la BCE.......................................................................22 II. L'interaction inéquitable entre les autorités nationales et la Banque centrale européenne dans le cadre de la procédure de retrait d'agrément....................................28 Section 2 : L'emprise de la Banque centrale européenne sur d'autres aspects de la surveillance prudentielle.......................................................................................................................................34 I. La curieuse compétence spécifique de la BCE en matière d'acquisitions de participations qualifiées.......................................................................................................35 II. Le caractère peu lisible de la compétence exclusive de la Banque centrale européenne dans le cadre de la liberté d'établissement.........................................................................39 PARTIE II : LA FONCTION DYNAMIQUE DES AUTORITÉS NATIONALES DANS L'ORGANISATION COURANTE DU MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE........44 Section 1: Un rôle d'assistance primordial des autorités nationales dans la surveillance prudentielle directe exercée par la BCE.........................................................................................44 I. Un pouvoir supranational de la BCE lui permettant d'exercer une surveillance directe sur certains établissements de crédit..................................................................................44 II. Le concours nécessaire des autorités nationales dans le cadre de la surveillance prudentielle directe...............................................................................................................51 Section 2 : Un fort pouvoir d'intervention de la Banque centrale européenne restreignant le principe d'une surveillance directe de certains établissements de crédit par les autorités nationales...........................................................................................................................................58 I. Une possibilité à priori étendue pour les autorités nationales d'exercer une surveillance directe des établissements de crédit....................................................................................58 II. L'influence potentiellement décisive de la Banque centrale européenne sur la supervision des établissements « moins importants ».......................................................64 CONCLUSION.................................................................................................................................70 Bibliographie.....................................................................................................................................71 2 Introduction Les autorités nationales de régulation bancaire de la zone euro, avec la mise en place du Mécanisme de surveillance unique, vont perdre leur compétence de surveillance directe sur plusieurs établissements de crédit. Le cœur du sujet sera de présenter l'interaction entre la Banque centrale européenne (BCE) et les autorités nationales dans le fonctionnement de ce mécanisme de supervision unique. Mais avant d'analyser cette question, il est nécessaire d'aborder quelques points préalables à l'étude principale. La mise en place du Mécanisme de surveillance unique n'affectera pas seulement les autorités nationales qui en font partie. Ses conséquences se feront tout d'abord ressentir au sein même de la BCE, puis, en second lieu, sur les autres institutions de l'Union européenne ayant des compétences en matière bancaire. Ainsi l'introduction consistera en une brève présentation de l'Union bancaire suivie des problématiques liées à la séparation des missions de surveillance prudentielle et de celles en matière de politique monétaire. Enfin, il faudra également aborder les conséquences du Mécanisme de surveillance unique sur l'Autorité bancaire européenne. Présentation de l'Union bancaire Le traité de Rome du 25 mars 1957 ne se préoccupait absolument pas du droit bancaire. Il ne comprenait aucune disposition à cet égard. Ce n'est qu'au début des années 1970 qu'apparaîtront les premières directives européennes relatives au droit bancaire, notamment la directive 73/183/CEE du 28 juin 1973 concernant la suppression des restrictions aux libertés d'établissement et de prestation de services dans le secteur des services bancaires ou encore la directive 89/646/CEE du 15 décembre 1989 portant sur la reconnaissance mutuelle des agréments bancaires. Cela va permettre à une banque de créer une succursale dans toute la Communauté. À partir de là, les États commencent à perdre leur souveraineté sur le droit bancaire. Le 30 mai 2012, la commission européenne attire l'attention sur la création d'une union bancaire. Cependant, le Parlement européen avait déjà demandé, par une résolution du 13 avril 2000, qu'une institution européenne soit en charge de la surveillance directe des établissements financiers. L'Union bancaire marque la volonté d'intégrer davantage la surveillance bancaire. Cette dernière se fonde sur trois piliers : un mécanisme de surveillance unique, un mécanisme de résolution unique et un système de garantie des dépôts. L'un des objectifs de cette Union est d'atténuer le lien entre la dette publique et privée. Cela permettra en effet de mieux surveiller les établissements de crédit afin 3 que les contribuables n'aient pas à supporter les conséquences de leurs éventuelles défaillances. L'Union bancaire devra surmonter les déstabilisations liées à la crise financière. Elle a été créée afin de sauvegarder la stabilité financière. Il est certain que cette Union Bancaire aura pour conséquence une perte de souveraineté des États membres. Jusqu'aujourd'hui, bien que les normes bancaires soient largement issues des institutions européennes, chaque autorité nationale était libre dans l'application de ces règles. Les traditions de chaque État membre font apparaître de grandes différences en termes d'interprétation du Droit en général. Désormais la régulation bancaire s'effectuera au niveau européen selon des méthodes précises qui laisseront moins de liberté d'adaptation aux autorités nationales. L'Union Bancaire sera régie par un règlement unique applicable à tous les Etats membres qui permettra d'établir des normes similaires. Ce règlement est déjà pour partie entré en vigueur mais il devra être complété au cours des années à venir. Ces règles concernent avant tout les exigences de fonds propres, la protection des déposants, et la résolution des banques défaillantes. Les piliers de l'Union bancaire serviront à ce que « le corpus réglementaire unique pour les services financiers s'applique de la même manière aux établissements de crédit de tous les Etats membres ».1 En effet, la seule harmonisation des règles ne supprime pas la possibilité qu'ont les autorités d'interpréter le droit à leur avantage et ainsi de réduire la qualité de la supervision européenne. La présentation du Mécanisme de surveillance unique sera suivie de celle du Mécanisme de résolution unique ainsi que du système de garantie des dépôts. Le Mécanisme de surveillance unique : premier pilier de l'union bancaire Le premier pilier de l'Union bancaire, entré en vigueur le 4 novembre 2014, est le Mécanisme de Surveillance Unique (MSU) ; sa création se fonde sur l'article 127 point 6 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) qui dispose : « Le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale à l'unanimité, et après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne, peut confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exceptions des entreprises d'assurance ». 1 Considérant 32 du Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 4 Cet article permet de confier à la BCE des fonctions relatives au contrôle prudentiel des banques. Sur ce fondement sera adopté le règlement UE n°1024/2013 du 15 octobre 2013 (règlement MSU) confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit. L'article premier de ce règlement rappelle les raisons de la création du MSU, à savoir « contribuer à la sécurité et à la solidité des établissements de crédit et à la stabilité du système financier au sein de l'Union et dans chaque Etat membre ». Le guide relatif à la surveillance bancaire paru en septembre 20142 énonce encore plus clairement les trois principaux objectifs du MSU ; garantir la sauvegarde et la solidité du système bancaire européen, accroître l'intégration et la stabilité financières et assurer une surveillance cohérente. Le règlement de 2013 voit même le MSU comme capable de « jeter les bases de la reprise économique »3 Le règlement MSU définit le Mécanisme de surveillance unique comme « le système de surveillance financière composé de la BCE et des autorités compétentes nationales des Etats membres participants »4. Il est d'ores et déjà opportun de préciser que le MSU est un mécanisme qui n'est pas seulement lié aux institutions européennes mais qui comprend également les autorités nationales en son sein. Il serait erroné de voir le MSU comme émanant uniquement de la Banque centrale européenne. Il conviendra donc de distinguer la fonction de surveillance prudentielle de la BCE et le Mécanisme de surveillance unique qui est composé de la Banque centrale mais également des autorités nationales des États membres. Le fait que la Banque centrale devienne l'autorité de supervision offrira une meilleure application des règles au sein des États participants tout d'abord parce que cela permettra une surveillance plus neutre se détachant des considérations nationales5. Cela devrait également mettre un terme à la pratique consistant à tirer avantage des différences en termes d'application des règles harmonisées et de contrôles par les différentes autorités nationales . En effet, certaines autorités étaient plus aux moins intrusives, contrôlaient plus ou moins souvent les établissements de crédit6. Néanmoins, certains Etats ne participeront pas au MSU, la Grande-Bretagne par exemple, connue pour son autorité de régulation permissive. Les établissements de crédit continueront donc à bénéficier de 2 Guide relatif à la Surveillance bancaire (septembre 2014) 3 Considérant 2 du Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 4 Article 2(9) du Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 5 The single supervisory mechanism or “SSM“, part uploads/Finance/ bce-et-msu.pdf