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1 Institut National d'Administration Publique Eléments du cours de FINANCES PUB

1 Institut National d'Administration Publique Eléments du cours de FINANCES PUBLIQUES - Version: avril 2008 - TABLE DES MATIERES TITRE I : LE DROIT BUDGETAIRE.....................................................................................................3 CHAPITRE 1 - DEFINITIONS ET PRINCIPES BUDGETAIRES.............................................................3 A ) Définition du budget ...........................................................................................................................3 B ) Nécessité et utilité du budget...............................................................................................................8 C) Principales caractéristiques du budget ...............................................................................................8 D) Distinction du compte général de l'Etat ..............................................................................................9 E) Les principes budgétaires traditionnels.............................................................................................11 CHAPITRE 2 - STRUCTURE DU BUDGET ET CLASSIFICATIONS ...................................................16 A) Structure légale du budget.................................................................................................................16 Schéma général du budget: ....................................................................................................................16 B) Les classifications du budget .............................................................................................................21 C) Aperçu des principales différences entre les classifications comptable et économique....................22 CHAPITRE 3- ELABORATION ET MODIFICATION DU BUDGET ....................................................24 A) L'élaboration du budget....................................................................................................................24 B) Les modifications du budget ..............................................................................................................27 CHAPITRE 4 - LES DIFFERENTES CATEGORIES DE CREDITS........................................................30 A) Crédits "ordinaires"..........................................................................................................................30 B) Crédits non- limitatifs ........................................................................................................................30 C) Crédits non-susceptibles de transfert................................................................................................31 D) Les crédits sans distinction d'exercice et les restants d'exercices antérieurs...................................31 CHAPITRE 5 – LES INTERVENANTS DANS LA PROCEDURE D'EXECUTION BUDGETAIRE.....33 A) Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ...................................................33 B) Les organes d'exécution du budget des recettes ................................................................................34 C) Les organes d'exécution du budget des dépenses .............................................................................36 D) La Cour des comptes .........................................................................................................................37 E) Les contrôleurs financiers.................................................................................................................38 F) L'Inspection générale des finances ....................................................................................................40 CHAPITRE 6 – LA PROCEDURE ORDINAIRE DE L'EXECUTION BUDGETAIRE.........................42 A) Les actes d'exécution du budget des recettes .....................................................................................42 B) Les actes d'exécution du budget des dépenses...................................................................................42 C) L'exercice budgétaire - Notion et durée............................................................................................52 D) Comptabilité budgétaire et générale ................................................................................................54 CHAPITRE 7 - LES PROCEDURES PARTICULIERES DE L'EXECUTION DU BUDGET..................56 A) Les ordonnances de paiement provisoires.........................................................................................56 B) Le paiement par comptable extraordinaire........................................................................................57 C) Les avances de trésorerie ..................................................................................................................57 D) Les fonds spéciaux............................................................................................................................58 E) Les services de l'Etat à gestion séparée............................................................................................61 2 Principales références légales (+ abréviations utilisées ci-après dans le fascicule) - Constitution (articles C-99 à C-106) - Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat (LC- art.…) - Loi du 8 juin 1999 portant création d'une cour des comptes (CC-…) - Lois budgétaires annuelles - Loi du 10 mars 1969 portant institution d'une Inspection générale des finances - Loi du 30 juin 2003 sur les marchés publics (+ règlements grand-ducaux d'exécution) - Arrêté grand-ducal du 22 décembre 2000 concernant les délégations de signature par le Gouvernement - Règlement grand-ducal du 19 décembre 2002 fixant les conditions et modalités de l'octroi d'avances temporaires de fonds pour le paiement de dépenses de l'Etat - Règlement grand-ducal du 3 février 2006 concernant les services de l’Etat à gestion séparée (modifié par règlement du 20 février 2007) ______________________________________________________ 3 TITRE I : LE DROIT BUDGETAIRE CHAPITRE 1 - DEFINITIONS ET PRINCIPES BUDGETAIRES A ) Définition du budget a) Définition juridique La définition de base du budget de l’Etat résulte de la Constitution, article C-104 "Chaque année la Chambre (des Députés) vote le budget" Il s'en suit que: - le budget est une loi au sens formel, c.-à-d. un acte du pouvoir législatif ayant la forme d'une loi ; - le budget est une réserve de la loi, c.-à-d. qu'il fait partie des matières spécialement désignées par la Constitution comme ne pouvant faire l'objet que d'une loi formelle. Une telle définition purement formelle du budget serait cependant insuffisante. Aussi la loi sur la comptabilité de l’Etat apporte-t-elle des précisions supplémentaires en définissant le budget de l'Etat par rapport à son contenu: LC-2 "Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prévoit et autorise toutes les recettes et toutes les dépenses à effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est voté" D'où la définition suivante qui tient compte de l'aspect formel et matériel du budget: Le budget est la loi annuelle qui prévoit et autorise (toutes) les recettes et dépenses à effectuer (sur fonds ordinaires) par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est voté. Remarque: Notion de recettes et dépenses budgétaires : La comptabilité de l'Etat connaît trois sortes de fonds de l'Etat, à savoir les fonds ordinaires, les fonds spéciaux ainsi que les fonds déposés. La définition du budget ne se réfère qu'aux fonds dits ordinaires, qui constituent les fonds budgétaires proprement dits, c.-à-d. les fonds concernant les recettes et les dépenses qui sont effectuées par l'intermédiaire du budget (à savoir budget des recettes, budget des dépenses, budget des recettes et dépenses pour ordre LC-2) Ne sont donc pas repris au budget les recettes et les dépenses concernant: - les fonds spéciaux (LC-76): Ce sont des fonds de l'Etat affectés à des dépenses publiques de nature déterminée. Les dotations budgétaires annuelles au profit des fonds spéciaux et inscrites au budget font en revanche partie des fonds budgétaires ordinaires (LC-76) (voir infra : Fonds spéciaux) 4 - les fonds déposés : ce sont des fonds publics ou privés reçus en dépôt par l'Etat (LC- 92) b) Définition « matérielle » du budget Le projet de budget (au sens matériel) comprend 3 documents / volumes : - Volume I : Le projet de budget annuel répondant aux exigences de la loi sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’Etat (= présentation « légale »). Il intègre le texte du projet de loi proprement dit ainsi que certaines annexes à caractère explicatif (exposé sur la situation financière et budgétaire avec les perspectives d’évolution, tableaux faisant connaître la situation financière des différents fonds spéciaux, commentaire des articles de la loi budgétaire, etc.) ; - Volume II : Le programme pluriannuel des dépenses en capital portant sur une période s’étendant sur 5 exercices budgétaires ; - Volume III : Un document ayant pour objet d’expliquer et de commenter le passage entre la présentation des budgets et des comptes de l’Etat conformément à la législation sur la comptabilité (budget « légal ») et la présentation basée sur le Système européen de Comptes SEC95 (présentation appliquée dans le cadre du « pacte européen de stabilité et de croissance ») Seul le volume I est soumis au vote de la Chambre des Députés et conduit au budget proprement dit, c.-à-d. au budget voté de l’Etat. Le budget dans sa présentation légale (budget voté) comprend deux parties : d’une part la loi budgétaire (partie rédactionnelle) et d’autre part les tableaux des recettes et dépenses. 1) La loi budgétaire proprement dite a) Configuration traditionnelle de la loi budgétaire: La structure de la loi budgétaire ne varie que très peu d'année en année. Schématiquement, elle se présente de la manière suivante: - Chapitre A - Arrêté du budget (projet de budget 2008) 5 - Chapitres B et C: dispositions fiscales et financières art. 2: Renouvellement des lois établissant les impôts Cette disposition traditionnelle trouve son origine dans la Constitution: C-99: "Aucun impôt au profit de l'Etat ne peut être établi que par une loi" C-100 : "Les impôts au profit de l'Etat sont votés annuellement.- Les lois qui les établissement n'ont de force que pour un an, si elles ne sont renouvelées" art. 3: changements de tarifs fiscaux, avec le cas échéant une adaptation du barème fiscal à l’inflation. Remarque: Appréciation de la non adaptation du barème: cf. l'avis du Conseil d'Etat relatif au projet de budget 96: "… Le Conseil d'Etat concède volontiers que l'adaptation n'est pas légalement due. En effet, dans sa version actuelle l'article 125 L.I.R. a créé pour le Gouvernement l'obligation de proposer un nouveau tarif d'impôt à partir de l'année d'imposition suivante, chaque fois que l'indice du coût de la vie a enregistré une variation de 5 pour cent au moins pendant les six premiers mois. Par rapport à la période correspondante de l'année 1994, la moyenne mensuelle de l'indice pondéré des prix à la consommation a progressé de 2,07% et partant il n'y a pas de contrainte légale pour l'adaptation du barème. Le Conseil d'Etat ne peut cependant s'empêcher de relever que toute non adaptation du barème en période d'inflation, si minime qu'elle soit, constitue une augmentation de la charge fiscale, nonobstant le fait qu'elle se fait à froid, cachée et souvent à l'insu du contribuable." - Chapitre D : Dispositions concernant le budget des dépenses Dispositions relatives notamment aux effectifs dans la Fonction publique (autorisation de remplacer des postes budgétaires vacants, fixation du nombre de nouveaux postes à créer au cours de l’exercice budgétaire (postes « numerus clausus ») ... cf. Projet de budget 2008 : art. 13 « … le Gouvernement est autorisé à procéder au cours de l’année 2008: a) à des engagements de renforcement de personnel occupé à titre permanent et à tâche complète dans les différents services de l’Etat, dont le nombre ne peut toutefois pas dépasser de plus de 225 unités …; b) à des engagements de renforcement de personnel enseignant dans les différents ordres d’enseignement postprimaire, dont le nombre ne peut toutefois pas dépasser 50 unités… » cf. Evolution pluriannuelle du numerus clausus 6 - Chapitre E: Dispositions concernant la comptabilité de l'Etat Compléments/ dérogations à la loi sur la comptabilité de l’Etat. Précisions sur les recettes et dépenses imputées au budget pour ordre (cf. infra pour la notion de budget pour ordre) - Chapitre G uploads/Finance/ budgetaire-lexbdall.pdf