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Gestion des finances publiques : une contribution à la bonne gouvernance financ

Gestion des finances publiques : une contribution à la bonne gouvernance financière Stefan LEIDERER et Peter WOLFF p. 175-195 plan | notes de la rédaction | texte | bibliographie | notes | citation | auteurs PLAN Introduction : la gestion des finances publiques comme élément de la bonne gouvernance financière Qu’est-ce que la gestion des finances publiques ? La politique fiscale : un champ d’action transversal Le débat international sur la gestion des finances publiques dans le cadre de la coopération au développement Evaluation de l’efficacité de systèmes de gestion des finances publiques Evaluation de la transparence et de la participation Réformes de la gestion des finances publiques Le besoin de connaissances en matière de gestion des finances publiques Choix et défis pour la coopération au développement Positionnement des donateurs bilatérauxdans le débat international sur la gestion des finances publiques Compétences spécifiques et répartition du travail Décentralisation et gestion des finances publiques Recettes publiques et mobilisation de ressources indigènes Contrôle des finances Parlements et société civile Haut de page NOTES DE LA RÉDACTION Traduit de l’allemand par Milena Hrdina A l’exception de la conclusion, retravaillée par les auteurs pour le présent dossier, cet article reproduit un document de travail paru en allemand : Stefan Leiderer und Peter Wolff, Public Financial Management als Beitrag zu Good Financial Governance, Discussion Paper, nº 10, Bonn, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2007 (N.D.E.). TEXTE INTÉGRAL PDF 204kSignaler ce document Introduction : la gestion des finances publiques comme élément de la bonne gouvernance financière  1 En anglais public financial management (PFM). 1L’expression gestion des finances publiques (GFP)1 sert depuis quelques années de cadre à un débat animé sur les capacités et la réforme des finances publiques dans les pays en développement. L’importance de la GFP découle du rôle central que jouent les finances publiques dans un Etat démocratique désireux de se développer : une politique budgétaire axée sur des objectifs et une gestion budgétaire transparente sont à la base de prestations publiques visant à réduire la pauvreté et à atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) dans les pays en développement. Pour ce qui est du contrôle des finances publiques, il compte parmi les tâches clés des parlements. La transparence des finances publiques de même que la participation de la population et de groupements de la société civile à l’établissement du budget témoignent du bon fonctionnement d’un système fondé sur l’obligation des autorités de rendre compte de leur action. A ce titre, des systèmes de GFP transparents et participatifs contribuent à faire respecter les droits humains, au sens d’autonomisation (empowerment). Ils permettent en effet aux citoyens d’influencer et d’adapter les milieux et les institutions politiques afin que ceux-ci servent leurs intérêts, de revendiquer leurs droits et de se faire entendre auprès des élites politiques. Puisque les divers éléments et sous-systèmes abordés dans le débat sur la gestion des finances publiques ont une portée considérable, on tend désormais à parler plus largement de bonne gouvernance financière. On applique alors les principes de la bonne gouvernance au secteur des finances publiques (voir encadré 1). Encadré 1 : Principes de la bonne gouvernance appliqués aux finances publiques ● Légitimité. Elle désigne la légitimation démocratique des décisions de politique financière. Elle englobe également une participation appropriée, équilibrée et non discriminatoire de la population (égalité entre femmes et hommes). ● Obligation de rendre compte. Ce principe comprend la responsabilité et l’obligation des instances étatiques de rendre compte aux citoyens de leurs actes et passe par la transparence sur les activités de l’Etat. L’efficacité et l’efficience de l’administration des finances publiques dépendent en effet de la possibilité dont bénéficient et usent la société et ses citoyens de demander des comptes à l’Etat. ● Légalité. Ce principe oblige la politique et l’administration financières publiques à respecter un cadre légal valable pour tous, équitable et impartial (obligation de l’administration de respecter le droit). La légalité des finances publiques garantit principalement leur prévisibilité et leur contrôle en toute fiabilité. ● Efficacité. Ce principe décrit la volonté et la capacité des organes et institutions publics d’accomplir leurs tâches. L’amélioration de l’efficacité dans le cadre de la bonne gouvernance financière passe avant tout par le renforcement des capacités des institutions publiques à gérer les ressources publiques. ● Action de l’Etat axée sur le développement. Ce principe se réfère aux valeurs fondamentales qui régissent l’activité étatique : justice sociale, durabilité écologique et économie de marché. Ces valeurs doivent transparaître non seulement dans les recettes, mais aussi dans les dépenses de l’Etat. Source: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Good Financial Governance – Good Governance in Public Finance, Fiscal Studies, nº 3, Eschborn, 2006. 2Depuis quelque temps, le débat international met avant tout l’accent sur l’importance d’une bonne gestion des finances publiques lorsqu’il est question des instruments du financement communautaire axé sur les programmes (FCAP). C’est compréhensible, car il faut, d’une part, un minimum de bonne gouvernance financière pour mettre efficacement ces instruments en œuvre ; d’autre part, le recours au FCAP doit servir à stimuler la création ou l’amélioration des structures nécessaires à la gouvernance. Plus on confie l’exécution des FCAP aux systèmes de gestion des pays en développement – donc aussi à leurs propres systèmes budgétaires –, plus l’essentiel du travail de la politique de développement consistera à évaluer la qualité et l’efficacité de la GFP et à soutenir ces pays dans leurs efforts pour améliorer leur système budgétaire. Dans les pays en développement où la part du FCAP représente une grande partie de l’aide, les nouveaux instruments et structures de dialogue issus des principes de la Déclaration de Paris (appropriation, harmonisation et alignement) sont principalement axés sur les budgets des pays d’où provient une part croissante des contributions des donateurs. 3Dans ce contexte, les réflexions présentées ici visent à fournir un aperçu du débat international en cours sur la GFP et contribuent à identifier les approches et les instruments qui permettraient à la coopération internationale de se positionner dans ce domaine, tant au niveau international que dans le cadre bilatéral. Qu’est-ce que la gestion des finances publiques ?  2 Sur la définition des risques fiduciaires, voir plus bas l’encadré 3 (N.D.E.). 4La GFP fait partie du système des finances publiques et, dans la pratique actuelle de la coopération internationale, elle se réfère principalement aux dépenses budgétaires (public expenditure management). Ce faisant, elle se concentre sur les instances et les procédures qui doivent garantir la transparence, l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques, y compris dans l’utilisation de l’argent des donateurs. Cette concentration s’explique par l’existence des risques fiduciaires, qui découlent, aux yeux des donateurs, de l’implication des systèmes budgétaires des pays en développement dans la gestion de l’aide extérieure. Plus la gestion des finances publiques d’un pays est transparente et efficace, moins les risques fiduciaires paraissent élevés2. 5Parfaitement compréhensible du point de vue des donateurs, cet accent mis sur les dépenses et sur la gouvernance en matière de dépenses empêche toutefois de considérer toute la dimension de la gouvernance et des droits humains qu’englobe la bonne gouvernance financière. Voilà pourquoi nous commençons ici par replacer la gestion financière dans une perspective un peu plus large. La politique fiscale : un champ d’action transversal 6La notion de politique fiscale englobe les recettes et les dépenses publiques, ainsi que les stratégies et les instruments destinés à financer les déficits budgétaires. Traditionnellement, la coopération au développement s’intéressait avant tout aux effets macroéconomiques de la politique fiscale. Les programmes d’ajustement structurel du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale ont par exemple notamment imposé aux pays en développement des objectifs dont la réalisation devait leur conférer une grande stabilité macroéconomique. Si ces objectifs ont certes été atteints dans nombre de pays, c’est souvent au prix de profonds déficits structurels dans les budgets publics, de réductions des investissements publics et de coupes dans les dépenses importantes pour le développement. A long terme, ils ont profondément miné la croissance et la lutte contre la pauvreté.  3 Poverty Reduction and Economic Management (PREM), Fiscal Policy for Growth and Development: An Inte (...)  4 P. Heller, Understanding Fiscal Space, IMF Policy Discussion Paper, nº 05/4, Washington, DC, IMF, 2 (...) 7Grâce à l’agenda des OMD, ainsi qu’à la volonté de mettre la croissance au service de lutte contre la pauvreté, la contribution que les finances publiques peuvent apporter au développement a regagné ses lettres de noblesse. En effet, le budget public n’est plus considéré en priorité comme un moyen de stabilisation macroéconomique, mais de plus en plus comme un instrument à même de favoriser la croissance et la réduction de la pauvreté3. L’élaboration de la politique fiscale consiste toujours davantage à analyser les diverses répercussions des recettes et des dépenses sur la croissance et sur la réduction de la pauvreté, et de les corriger si nécessaire. Considérés de ce point de vue, les déficits budgétaires et leur financement apparaissent sous un jour totalement différent, car il importe d’apprécier aussi s’ils soutiennent la croissance à plus long terme, par exemple en augmentant les investissements à même de stimuler uploads/Finance/ gestion-des-finances-publiques-une-contribution-a-la-bonne-gouvernance-financiere 1 .pdf