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1 Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration Master « Administra

1 Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration Master « Administration publique » Parcours « Administration publique générale » Maitrise des risques financiers, comptables et budgétaires des établissements publics nationaux en France Soutenu par ZAKARIA NACHID CIL Promotion Jean de La Fontaine (2013-2014) Jury composé de : Monsieur ECKERT, président Monsieur HERTZOG, directeur de mémoire Monsieur LARAT, membre du jury Sous la direction de ROBERT HERTZOG Professeur émérite Université de STRASBOURG (IEP) 2 Liste des abréviations AE : Autorisation d’engagement APU : Administration publique BOP : Budget opérationnel de programme CBCM : Contrôleur budgétaire et comptable ministériel CGEFi : Contrôle général économique et financier CIC : Contrôle interne comptable CIMAP : Comité interministériel de la modernisation de l’action publique CNOP : Comité de normalisation des comptes publics COSO : Committee Of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission CP : Crédits de paiement EPA : Etablissement public administratif EPCC : Etablissements publics de coopération culturelle EPCST : Etablissements publics à caractère scientifique et technologique EPIC : Etablissement public à caractère industriel et commercial EPIC : Etablissement public de coopération intercommunale EPLE : Etablissement public local d’enseignement EPN : Etablissement public national EPS : Etablissement public de santé EPSAS : European Public Sector Accounting Standards EPSCP : Etablissement public scientifique, culturel et professionnel ETP : Equivalent temps plein ETPT : Equivalent temps plein travail GBCP : Gestion budgétaire et comptable publique GIP : Groupement d’intérêt économique IAS : International accounting standards IASB : International Accounting Standard Board IFAC : International Finnancial Accounting Committee IFACI : Institut français de l’audit et du contrôle interne IFRS : International Financial Reporting Standards IIA : Institute of Internal Auditors IPSAS : International Public Sector Accounting Standards IPSASB : International Public Sector Accounting Standards Board LOLF : Loi organique des lois de finances LRU : Loi sur la responsabilité des universités ODAC : Organisme divers d’administration centrale PAP : Projet annuel de performance PCG : Plan comptable général RQCF : Revue de la qualité comptable et financière SCSP : Subvention pour charge de service public SEC : Système européen de comptabilité 3 SOMMAIRE INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................................ 6 CHAPITRE PREMIER : DES MUTATIONS PROFONDES DANS L’ENVIRONNEMENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC ................................................................................................................. 9 I. L’ETABLISSEMENT PUBLIC, DEFINITION ................................................................................ 9 A. LE REGIME DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC ............................................................... 10 1. Caractéristiques : personnalité morale, spécialité et service public ................................................... 10 2. Les Statuts juridiques : EPA et EPIC .................................................................................................................. 11 3. Modalités d’organisation ........................................................................................................................................ 12 a) Les instances de gestion ....................................................................................................................................................................... 12 b) Structures de l’EP et statut du personnel ..................................................................................................................................... 13 c) Régime financier (voir infra.) ............................................................................................................................................................. 14 B. LE FOISONNEMENT DES CATEGORIES ...................................................................... 14 C. LA NOTION D’OPERATEUR DE L’ETAT ..................................................................... 15 1. Une définition évolutive .......................................................................................................................................... 16 2. Une multitude des statuts juridiques ................................................................................................................ 17 II. LES INNOVATIONS ISSUES DE LA LOLF A FORT IMPACT SUR LES ETABLISSEMENTS PUBLICS ................................................................................................................................................. 18 A. LA TRANSPARENCE FINANCIERE .............................................................................. 18 B. LA GESTION FINANCIERE AU SERVICE DE LA PERFORMANCE ................................... 19 C. UNE COMPTABILITE PUBLIQUE RENOVEE ............................................................... 21 1. La comptabilité budgétaire ................................................................................................................................... 22 2. La comptabilité générale ....................................................................................................................................... 22 3. L’analyse des coûts .................................................................................................................................................... 23 D. LE RENFORCEMENT DU CONTROLE A POSTERIORI .................................................. 24 1. Revalorisation de la loi de règlement ............................................................................................................... 24 2. Certification des comptes ....................................................................................................................................... 25 CHAPITRE II : LA RENOVATION DU PILOTAGE BUDGETAIRE ET COMPTABLE DES ETABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX .................................................................................... 26 I. RENFORCEMENT DU PILOTAGE .............................................................................................. 26 A. DEVELOPPEMENT DU PILOTAGE STRATEGIQUE ...................................................... 26 1. La performance, peu présente dans les EPN au début de la LOLF ....................................................... 26 2. La généralisation des contrats de performance avec les opérateurs ................................................. 27 3. L’intéressement de l’équipe de direction ......................................................................................................... 28 B. EVALUATION DES DOTATIONS ................................................................................. 29 4 1. Justification au premier euro ................................................................................................................................ 29 2. Des crédits limitatifs ................................................................................................................................................. 30 II. UNE MEILLEURE ARTICULATION EN MATIERE DE REGLES DE TRANSFERTS ET DE TENUE DE LA COMPTABILITE BUDGETAIRE ............................................................................. 31 A. LA CLARIFICATION DES REGLES D’IMPUTATION DES TRANSFERTS .......................... 32 1. Catégories de transferts de l’Etat ....................................................................................................................... 32 2. Un effort financier conséquent ............................................................................................................................. 33 3. Les règles d’imputation budgétaire et comptable ....................................................................................... 34 a) Modalités d’inscriptions dans le budget des organismes ....................................................................................................... 35 b) Les règles d’imputation budgétaires ............................................................................................................................................... 36 c) La mise en réserve des crédits versés ............................................................................................................................................. 37 B. LA TENUE DE LA COMPTABILITE BUDGETAIRE ........................................................ 37 1. Champ d’application ................................................................................................................................................ 37 2. Apports de la comptabilité budgétaire et cohérence avec la comptabilité générale ................... 38 3. Les principes et les états budgétaires ............................................................................................................... 40 III. DES MESURES POUR LA MAITRISE DES DEPENSES ........................................................... 42 A. DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS DES EMPLOIS REMUNERES ............................ 43 B. UNE MEILLEURE STRUCTURATION DE LA GESTION DE LA TRESORERIE ................... 45 1. Unité de caisse et obligation de dépôt des fonds au trésor ...................................................................... 45 2. Suivi et gestion de la trésorerie ........................................................................................................................... 47 C. L’INTERDICTION DE L’ENDETTEMENT DES « ODAC » POUR UN TERME SUPERIEUR A 12 MOIS ......................................................................................................................... 48 1. Les raisons des restrictions de recours à l’endettement des ODAC ...................................................... 48 2. La portée de la mesure ............................................................................................................................................ 49 CHAPITRE III : L’AMELIORATION DE LA QUALITE DES COMPTES DES EPN, UN ENJEU FORT POUR LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ............................................... 52 I. LES ENJEUX DE LA QUALITE DES COMPTES ........................................................................ 53 II. LA NORMALISATION COMPTABLE, UN PREREQUIS INDISPENSABLE ......................... 54 A. L’INFLUENCE INTERNATIONALE .............................................................................. 55 B. LA NORMALISATION COMPTABLE EN FRANCE ......................................................... 56 C. LE CAS PARTICULIER DES ETABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX .......................... 57 III. LE CONTROLE INTERNE ET L’AUDIT INTERNE, AU CŒUR DU DISPOSITIF DU RENFORCEMENT DE LA QUALITE DES COMPTES ..................................................................... 58 A. CONTROLE INTERNE, BREF RAPPEL DU CONTEXTE ................................................. 58 1. Les scandales financiers et le contrôle interne ............................................................................................. 58 2. Le contrôle interne dans la sphère publique .................................................................................................. 60 5 B. LE CONTROLE INTERNE COMPTABLE (CIC) : L’OFFRE DE LA DGFIP POUR LE DEPLOIEMENT DU DISPOSITIF ........................................................................................ 61 1. Le CIC dans le décret du 7 novembre 2012 ..................................................................................................... 61 2. La circulaire du 1 juin 2011 : cartographie des risques et plan d’action pluriannuel ................ 62 a) Les acteurs .................................................................................................................................................................................................. 63 b) Le cadre de référence du contrôle interne des EPN ................................................................................................................. 65 c) Le vade-‐mecum d’accompagnement des EPN ............................................................................................................................. 67 3. L’intégration du contrôle interne dans une démarche stratégique : Etat de maturation des contrôles pour le pilotage des risques ........................................................................................................................ 67 4. La revue de la qualité comptable et financière, outil supplémentaire pour prévenir les risques 68 C. CONTROLE INTERNE BUDGETAIRE .......................................................................... 69 D. L’AUDIT INTERNE, GAGE D’EFFICACITE DU CONTROLE INTERNE ............................. 70 1. L’audit interne et les référentiels internationaux ........................................................................................ 70 2. L’audit interne au sein des EPN ........................................................................................................................... 71 IV. LES DEUX VOIES DE LA CERTIFICATION DES COMPTES : OBLIGATOIRE OU VOLONTAIRE ........................................................................................................................................ 72 A. LEGALE ET OBLIGATOIRE ........................................................................................ 73 1. La certification à la diligence de la cour des comptes ............................................................................... 73 a) Dans le cadre de la certification du compte général de l’Etat .............................................................................................. 73 b) Dans le cadre de l’application de l’article L.132-‐6 du code des juridictions financière ............................................ 74 2. Suite à la « loi sur la sécurité financière » ...................................................................................................... 76 3. Le cas particulier des EPSCP ................................................................................................................................. 76 B. A L’INITIATIVE DE L’EP .......................................................................................... 76 CHAPITRE IV : LES VOIES POUR LE RENFORCEMENT DE LA MAITRISE DES RISQUES FINANCIERS, COMPTABLES ET BUDGETAIRES DES ETABLISSEMENTS PUBLICS AU MAROC A LA LUMIERE DE LA DEMARCHE FRANÇAISE ........................................................... 78 I. PORTEFEUILLE PUBLIC DES ENTREPRISES ET ETABLISSEMENTS PUBLICS AU MAROC .................................................................................................................................................... 78 II. AU NIVEAU DE LA LOI ORGANIQUE DES FINANCES (MAROC) ....................................... 79 III. AU NIVEAU DU PILOTAGE BUDGETAIRE .............................................................................. 83 IV. AU NIVEAU DU CONTROLE BUDGETAIRE ET COMPTABLE ET DE LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ........................................................................................................ 85 CONCLUSION GENERALE .................................................................................................................. 88 BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................. 89 6 INTRODUCTION GENERALE La loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en France a constitué une rénovation profonde de la gestion financière de l’Etat. Il s’agit d’une réforme de l’Etat par le budget, orientée vers deux objectifs majeurs : un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif dans le domaine budgétaire, défavorable aux parlementaires sous l’ordonnance de 1959, et introduire dans la sphère publique de nouvelles disciplines inspirées du secteur privé, dans le cadre du renouveau de la gestion publique. Les principes et les règles posés par la LOLF concernent le périmètre de l’Etat. Or, dans les faits, celui-ci ne se réduit pas aux ministères et administrations déconcentrées, mais comprend aussi des organismes qui l’accompagnent dans le déploiement des politiques publiques. Ces derniers bénéficient de certains aménagements permis par la réglementation, ce qui leur confère plus d’efficacité et de souplesse dans le cadre des missions qu’elles assument. Néanmoins, les enjeux financiers pour l’Etat augmentent en raison de leur dépendance aux subventions. Ils représentent ainsi chaque année un enjeu financier évalué entre 50 et 60 Mds €1, sous forme de transferts financiers directs ou de taxes fiscales affectées. Face à ces enjeux financiers, le législateur a exigé une information plus riche sur ces opérateurs 2, afin de remplir sa mission de contrôle des finances publiques. L’amendement de la LOLF du 12 juillet 2005 a ainsi uploads/Finance/ memoire-nachid.pdf