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MAI 2016 Revue de dépenses relatives aux budgets annexes des collectivités terr

MAI 2016 Revue de dépenses relatives aux budgets annexes des collectivités territoriales François AUVIGNE QJean-Pierre BATTESTI Q Catherine SUEUR QCharlotte BARATIN QBaptiste MANDARD Inspection générale des finances N° 2016-M-003 Inspection générale de l’administration N° 16046-16001-01 RAPPORT REVUE DE DEPENSES RELATIVES AUX BUDGETS ANNEXES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Établi par FRANCOIS AUVIGNE INSPECTEUR GENERAL DES FINANCES CATHERINE SUEUR INSPECTRICE DES FINANCES CHARLOTTE BARATIN INSPECTRICE DES FINANCES JEAN-PIERRE BATTESTI INSPECTEUR GENERAL DE L’ADMINISTRATION BAPTISTE MANDARD INSPECTEUR DE L’ADMINISTRATION - MAI 2016- SYNTHESE Par lettre de mission en date du 26 novembre 2015, les ministres des finances et des comptes publics, de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétariat d’État chargé du budget ont confié à l’inspection générale des finances et à l’inspection générale de l’administration une mission de revue de dépenses sur les budgets annexes des collectivités locales. Exception aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, les budgets annexes retracent les opérations budgétaires de certains services publics locaux dépourvus de personnalité juridique. Il existe, outre les budgets annexes des établissements sociaux et médico-sociaux1, environ 48 000 budgets annexes qui représentent 15 Md€ de dépenses et plus de 19 Md€ de recettes de fonctionnement. Ils sont utilisés principalement par les communes (74 % des budgets annexes), mais les groupements à fiscalité propre (GFP) représentent à eux-seuls 57 % des recettes de l’ensemble des budgets annexes. Le poids des budgets annexes diffère en fonction du type de collectivités : ils portent en effet moins de 6 % des recettes de fonctionnement des communes pour un montant moyen de 128 k€ par budget, mais concentrent jusqu’à 30 % des recettes des groupements, avec un montant moyen de 1,2 M€ par budget. Les budgets annexes sont principalement utilisés pour quatre activités : eau/assainissement ; gestion des déchets ; transport urbain ; aménagement et lotissement. Une meilleure connaissance des budgets annexes passe par la fiabilisation des données utilisées par la DGFiP et la DGCL (proposition 1), la définition concertée de requêtes annuelles qu’il conviendrait d’automatiser (proposition 2), et un meilleur échange sur ces données avec les associations d’élus (proposition 3). En tant que cadre d’autorisation et d’exécution budgétaire, le budget annexe est un outil qui permet aux collectivités d’identifier le financement d’un service public géré en régie ou affermé, qu’il soit administratif (activité culturelle, opération d’aménagement) ou industriel et commercial, auquel cas cela permet de mettre en lien le tarif du service avec son coût (principe souvent avancé selon lequel « l’eau paie l’eau »). Néanmoins, la valeur analytique de cet outil reste limitée car les données qui y sont retracées ne sont pas toujours exhaustives (la totalité des dépenses d’investissement n’y figure pas toujours, notamment dans les cas facultatifs). De même, ils peuvent être largement subventionnés par le budget principal (cas des transports), ce qui rend la pertinence d’un budget annexe questionnable. Souvent mentionné comme un outil visant à faciliter le suivi des opérations soumises à TVA, cette contrainte semble par ailleurs devoir être levée car les systèmes d’information des collectivités permettent de suivre ces opérations sans qu’il soit nécessaire de créer un budget annexe. La recommandation mentionnée dans l’instruction budgétaire et comptable M14 de créer des budgets annexes pour suivre les opérations soumises à TVA devrait donc être supprimée (proposition 4). S’agissant du suivi des coûts, il apparaît à la mission que le budget annexe est parfois un outil trop complexe et qui induit des lourdeurs de gestion réelles. Pour suivre des activités simples qui relèvent de services publics administratifs, un état annexe au budget ou l’utilisation de nomenclature fonctionnelle peut suffire à donner une information financière (proposition 5). 1 Budgets hors champ de la mission en raison de la spécificité de la réglementation et du cadre budgétaire et comptable qui leur est appliqué. A l’inverse, dans le cas des principaux SPIC (eau/assainissement ; collecte et traitement des déchets) où le budget annexe permet, par l’identification des coûts, de fixer un tarif et de donner une information sur le service concerné, la tenue de budgets annexes doit être systématisée et faire l’objet d’une attention quant à la qualité comptable des informations retracées (proposition 6). Les budgets annexes ne remplacent toutefois pas des systèmes d’analyse des coûts plus sophistiqués qui peuvent être mis en place dans les collectivités qui disposent de la taille critique, comme une comptabilité analytique ou une étude systématique des coûts de fonctionnement induits par un investissement exceptionnel (proposition 7) Le principal inconvénient des budgets annexes est qu’ils constituent un démembrement du budget des collectivités et sont l’objet, de ce fait, d’une moindre attention. De fait, les analyses financières de la situation des collectivités au niveau national (observatoire des finances locales, Cour des comptes) ou au niveau local (contrôle budgétaire) se portent en priorité sur les budgets principaux. Or, les budgets annexes retracent des montants financiers désormais importants dans le cas des GFP et les flux croisés entre les budgets annexes et les budgets principaux sont significatifs (plus de 1,3 Md€ pour les communes et 1,5 Md€ pour les GFP). En matière d’endettement, l’éclatement de la dette d’une collectivité entre son budget principal et ses budgets annexes peut nuire à l’appréhension de ses capacités d’endettement dès lors que les budgets annexes peuvent porter une part significative de l’endettement, les activités concernées nécessitant fréquemment des investissements conséquents. L’analyse de la situation financière des collectivités locales doit désormais prendre en compte les budgets annexes (proposition 8). La consolidation des données financières des budgets principaux et annexes est essentielle afin de donner une image plus fidèle de la situation financière des collectivités locales ; la méthode actuellement proposée par la DGFiP doit faire l’objet d’échanges avec les associations d’élus pour pouvoir être déployée et utilisée plus systématiquement (proposition 9). S’agissant de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), il n’apparaît pas pertinent à la mission de modifier les modalités actuelles de répartition de cette contribution entre les collectivités, actuellement fondées sur les recettes réelles de fonctionnement des seuls budgets principaux. A court terme, tant pour les raisons techniques que pour les difficultés à estimer l’impact d’un changement de méthode collectivité par collectivité, le statu quo est la meilleure solution. A moyen terme, si la contribution était maintenue, une réflexion sur ses modes de répartition serait indispensable. Enfin la mission a montré qu’il est impossible, pour l’ensemble d’une politique publique, d’établir des indicateurs de coûts standards et de documenter un montant de réduction de dépenses à partir des seuls budgets annexes En effet, ceux-ci ne retracent qu’une partie du financement de ces politiques. Ces dernières ne sont pas toujours assumées directement par les collectivités, mais peuvent également être mises en œuvre par des syndicats ou externalisées. De plus, même quand ces politiques sont assurées par les collectivités, ces dernières ne créent pas systématiquement de budgets annexes pour en suivre le financement, non seulement dans les cas où créer un budget annexe est facultatif, mais également dans des cas où la création d’un budget annexe est prévue par les textes (cas des transports urbains). Enfin, les budgets annexes ne retracent que des informations budgétaires et comptables et aucune donnée relative à l’activité. Il n’est par conséquent pas possible d’analyser la performance de ces politiques par l’analyse des seuls budgets annexes (il n’est notamment pas possible d’établir des coûts « standard » par le biais des budgets annexes). Pour toutes ces raisons, il semble préférable de favoriser les systèmes de remontées d’informations via les institutions compétentes (ADEME pour les déchets, Système d’information sur l’eau) pour suivre et analyser les coûts (proposition 10). Ces données pourraient être analysées dans le cadre de l’observatoire des finances locales et de la gestion publique locale. Rapport SOMMAIRE INTRODUCTION ............................................................................................................................................... 1 1. LES BUDGETS ANNEXES REPRESENTENT DES MONTANTS FINANCIERS IMPORTANTS, SURTOUT POUR LES GROUPEMENTS A FISCALITE PROPRE, ET CONCERNENT DES SERVICES PUBLICS OU ACTIVITES VARIES ................................................ 2 1.1. Les budgets annexes sont utilisés pour isoler le financement d’un service public géré en régie ou affermé ............................................................................................................................... 2 1.1.1. Les budgets annexes retracent le financement de services publics locaux qui n’ont pas la personnalité morale et dont la gestion n’est pas concédée ......................... 2 1.1.2. Obligatoire pour les SPIC, le budget annexe permet d’identifier les coûts et de fixer un tarif ................................................................................................................................................ 3 1.1.3. Obligatoire en matière d’aménagement, le budget annexe permet d’éviter d’importantes variations sur le budget principal d’une collectivité ................................. 3 1.1.4. Facultatif pour la plupart des services publics administratifs, le budget annexe permet de suivre une opération ou un service spécifique ..................................... 4 1.2. Les budgets annexes représentent des montants financiers importants, 14,5 % des recettes de fonctionnement des budgets principaux du bloc communal et des syndicats intercommunaux et 20 % de leurs dépenses d’investissement .............................. 4 1.3. Pour les communes, les budgets annexes ne représentent que 4,6% des dépenses et regroupent une grande diversité d’activités ................................................................................... 7 1.4. Pour les groupements à fiscalité propre, les budgets annexes représentent 30% des dépenses et sont concentrés sur quelques services publics .......................................................... 9 1.5. Le nombre de budgets annexes a diminué dans la période récente ....................................... 10 1.6. Propositions .................................................................................................................................................... 11 2. uploads/Finance/ rapport-budgets-annexes-ct.pdf