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COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A

COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A LA C COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANC OMMISSION DES FINANC OMMISSION DES FINANC OMMISSION DES FINANCES DE ES DE ES DE ES DE L L L L’A ’A ’A ’ASSEMBL SSEMBL SSEMBL SSEMBLE E E EE NATIONALE E NATIONALE E NATIONALE E NATIONALE A A A ARTICLE RTICLE RTICLE RTICLE 58 58 58 58- - - -2° 2° 2° 2° DE LA LOI ORGANIQUE DE LA LOI ORGANIQUE DE LA LOI ORGANIQUE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE RELATIVE AUX LOIS DE RELATIVE AUX LOIS DE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU FINANCES DU FINANCES DU FINANCES DU 1 1 1 1 ER ER ER ER AOUT AOUT AOUT AOUT 2001 2001 2001 2001 L’évolution et les L’évolution et les L’évolution et les L’évolution et les conditions de conditions de conditions de conditions de maîtrise du maîtrise du maîtrise du maîtrise du c c c crédit rédit rédit rédit d’ d’ d’ d’i i i imp mp mp mpôt en faveur de ôt en faveur de ôt en faveur de ôt en faveur de la la la la r r r recherche echerche echerche echerche Juillet 2013 SOMMAIRE AVERTISSEMENT ...................................................................................... 7 RÉSUMÉ ....................................................................................................... 9 RECOMMANDATIONS ........................................................................... 13 INTRODUCTION ..................................................................................... 15 CHAPITRE I - UNE RÉFORME MAJEURE AUX CONSÉQUENCES MAL ANTICIPÉES ................................................................................... 17 I - Un dispositif ancien profondément réformé par la loi de finances pour 2008 ...................................................................... 17 A - Une évolution continuelle ......................................................... 17 B - Une réforme majeure en 2008 ................................................. 19 II - Une réforme adoptée sur la base de chiffrages sous-estimés et sans instrument de suivi ............................................................. 20 A - Des rapports ne concluant pas à la nécessité d’une réforme ... 20 B - Une annonce plus ambitieuse que les préconisations des administrations centrales concernées ........................................... 21 C - Des chiffrages sous-estimés ...................................................... 21 III - Une mobilisation utile dans le cadre du plan de relance en 2008 et 2009 ................................................................................ 24 IV - De nouvelles évolutions depuis 2008 ................................... 26 A - Une succession de rapports ...................................................... 26 B - Une sous-estimation récurrente du coût du CIR dans les lois de finances entre 2008 et 2012........................................................... 28 C - Des adaptations et évolutions en 2011 et 2012 ....................... 29 4 COUR DES COMPTES CHAPITRE II - UN INSTRUMENT AVANTAGEUX, D’UN COUT ÉLEVÉ POUR LES FINANCES PUBLIQUES ....................................... 37 I - Un mécanisme avantageux au regard des pratiques de nos partenaires .................................................................................. 37 A - Un dispositif utilisé dans de nombreux pays ............................ 37 B - Des comparaisons internationales placent la France en tête de l’OCDE pour l’avantage fiscal accordé à la R&D ............................. 43 II - Un coût en très forte hausse, encore appelé à croître ........... 45 A - Des rythmes différents d’évolution de la créance et de la dépense fiscales ............................................................................. 45 B - Une estimation de la dépense fiscale aux bases fragiles .......... 46 C - Un risque pour les finances publiques à horizon 2014 et au-delà ........................................................................................................ 51 CHAPITRE III - LA DIFFICILE MESURE DE L’EFFICACITÉ DU CIR ..................................................................................................................... 57 I - Un nombre croissant de bénéficiaires ...................................... 58 A - Un doublement du nombre de bénéficiaires entre 2007 et 2011 ........................................................................................................ 59 B - Des dépenses déclarées moins dynamiques ............................. 61 C - L’impact de la réforme sur le niveau de la créance par taille d’entreprises .................................................................................. 67 II - Des effets encore incertains sur la dépense de R&D des entreprises .................................................................................. 68 A - Des travaux économétriques peu conclusifs, faute de données disponibles et d’un recul suffisant ................................................. 68 B - Une évolution de la dépense de R&D des entreprises non proportionnelle à l’avantage fiscal accordé ................................... 78 C - Des indicateurs de performance à revoir .................................. 82 III - Une interrogation sur l’efficacité en matière d’attractivité ..... 84 A - La baisse du coût du chercheur ................................................ 84 B - L’augmentation de la R&D des entreprises étrangères en France : un phénomène difficile à interpréter .......................... 85 C - Les projets d’implantations étrangères de centres de R&D ..... 87 D - L’attractivité de la France pour la R&D, au-delà du CIR ........... 88 SOMMAIRE 5 IV - Le CIR et la fiscalité des entreprises ....................................... 89 A - La fiscalité de la propriété intellectuelle et l’optimisation fiscale internationale. ................................................................................ 90 B - Un instrument d’allègement sélectif de l’impôt sur les sociétés ........................................................................................................ 94 CHAPITRE IV - UNE GESTION LOURDE, DES RISQUES DE FRAUDE ...................................................................................................105 I - La gestion de leur déclaration par les entreprises ................ 105 A - La fiscalité de groupe et l’optimisation fiscale ........................ 106 B - Les autres aspects de la gestion du CIR par les entreprises .... 107 C - La montée en puissance des dispositifs de sécurisation ......... 112 II - La gestion du CIR par les services fiscaux ......................... 117 A - Des vérifications légères lors de l’imputation sur l’impôt sur les sociétés ......................................................................................... 118 B - Une procédure lourde en cas de remboursement.................. 119 III - Le contrôle fiscal .............................................................. 124 A - Des zones de risques propres au CIR ...................................... 124 B - Une procédure de contrôle spécifique ................................... 134 C - Une programmation toujours déficiente pour des redressements en très nette augmentation ................................ 136 CHAPITRE V - LES PARAMÈTRES D’ÉVOLUTION POSSIBLES DU CIR ............................................................................................................143 I - Les types de dépenses éligibles ............................................ 143 A - Les dépenses actuellement éligibles ne relevant pas de la recherche...................................................................................... 143 B - La question de l’articulation des assiettes du CIR et du CICE . 148 II - Les modes de calcul de la dépense ...................................... 151 A - Le calcul de la sous-traitance .................................................. 151 B - Le forfait de dépenses de fonctionnement ............................. 153 C - Les doublements d’assiette prévus pour la sous-traitance publique et les jeunes docteurs ................................................... 156 6 COUR DES COMPTES III - La méthode de calcul et de constatation du crédit d’impôt ................................................................................................. 160 A - La problématique de l’intégration fiscale pour les grands groupes ......................................................................................... 160 B - Les mécanismes de remboursement ...................................... 162 IV - Les taux appliqués ............................................................ 165 A - Une simplification bienvenue de la structure des taux applicables en 2012 ...................................................................... 165 B - Simulation de l’effet d’évolutions du taux du crédit d’impôt à moyen terme ................................................................................ 166 CONCLUSION GÉNÉRALE ..................................................................179 ANNEXES.................................................................................................183 Avertissement Par lettre du 13 décembre 2012, annexée au présent rapport, le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de mener une enquête sur l’évolution et les conditions de maîtrise du crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR), en application de l’article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. La demande de l’Assemblée nationale a été précisée lors d’une réunion de travail avec le député Alain Claeys, rapporteur spécial. Dans une lettre du 11 mars 2013 au président de la commission, également annexée au présent rapport, le Premier président a formalisé le champ et les modalités de l’enquête. L’enquête a été conduite sur pièces et sur place avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, le ministère de l’économie et des finances, le ministère du redressement productif, l’agence nationale de la recherche et Oséo. Elle a approfondi les constats et recommandations formulés par la Cour lors d’une instruction menée durant l’année 2012 en vue de la préparation du rapport public thématique sur le financement public de la recherche1. Les investigations se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes, à l’exception de l’accès aux données d’exécution pour la dépense fiscale de 2012, qui n’ont été obtenues que le 5 juillet 2013. Deux ateliers de travail ont été organisés avec les chercheurs engagés dans des travaux scientifiques de mesure de l’impact du CIR en France, l’un en septembre 2012, l’autre en juin 2013 qui a associé la direction générale pour la recherche et l’innovation, la direction générale du Trésor et la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services. La Cour a cherché à parangonner ce crédit d’impôt avec les mécanismes d’incitation fiscale existant à l’étranger en s’appuyant sur les travaux de l’OCDE et en organisant des missions au Canada, au Royaume-Uni et en Allemagne, pays ayant des pratiques différenciées en la matière. Elle a, dans le même temps, rencontré un ensemble de groupements, fédérations et confédérations patronales représentatifs des 1 Cour des comptes, Rapport public thématique, Le financement public de la recherche, un enjeu national. La Documentation française, juin 2013, 283 p., disponible sur www.ccomptes.fr 8 COUR DES COMPTES différentes catégories d’entreprises concernées par le CIR, ainsi que l’ordre des experts comptables ou encore l’agence française des investissements internationaux. Enfin, des investigations sur la gestion et le contrôle du crédit d’impôt recherche ont été menées sur pièces et sur place aux différents niveaux d’intervention de la direction générale des finances publiques (DGFiP) : administration centrale, directions régionales, directions nationales spécialisées dans les enquêtes fiscales, les vérifications nationales et internationales ou les grandes entreprises. La Cour a exploité les réponses écrites à uploads/Finance/ rapport-de-la-cour-des-comptes-sur-le-credit-impot-recherche.pdf