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. THEME : La responsabilité des comptables publics AU REGARD DE la Nouvelle gou

. THEME : La responsabilité des comptables publics AU REGARD DE la Nouvelle gouvernance financière PUBLIQUE au Bénin R E P U B L I Q U E D U B E N I N MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE U N I V E R S I T E D ’ A B O M E Y - C A L AV I ( U A C ) Ecole Doctorale de la Faculté de Droit et de Sciences Politiques Mémoire pour l’obtention du Diplôme d’Etudes Approfondies (D.E.A) OPTION : Droit Public Fondamental Réalisé et soutenu publiquement par : Sous La direction du : Y. I. Richard AZANDOSSESSI Professeur Nicaise MEDE, Agrégé de Droit Public. Université d’Abomey-Calavi A n n é e A c a d é m i q u e 2 0 1 8 - 2 0 1 9 DEDICACE Je dédie cette œuvre spécialement à : - ma feue mère, Rose Baï DAANON AZANDOSSESSI ; - mon feu père, Moïse Comlan AZANDOSSESSI. - - REMERCIEMENTS Je souhaite tout d’abord exprimer mes remerciements au Professeur Nicaise MEDE qui a accepté diriger ce travail et qui, de par sa disponibilité, sa patience ainsi que ses précieux conseils, a beaucoup contribué à la réalisation de cette œuvre. Je ne saurai sincèrement vous exprimer toute ma gratitude en ces quelques lignes. Mes remerciements vont également au Dr Errol TONY pour le temps qu’il a eu à consacrer à l’examen de ce travail. Je tiens aussi à remercier messieurs Etienne SIMICLAH et Pierrot SEGO qui, malgré leurs diverses activités et emploi du temps chargé ont bien voulu faire partie de mon JURY. Je leur en suis reconnaissant. Mes remerciements vont également vers les amis Ben YAHMED, Morin, Loro, Josée, Florine et à tous les collègues du Trésor Public. Merci aux membres de ma famille pour leur soutien tout au long de ce travail, tout particulièrement à Estelle, Prudence, Robert, Marie-Richnel, Marie-Olrimose, Rose-Marie-Arlichine, Marie-Richline AZANDOSSESSI. Merci à ma tante Mélanie Mélas DAANON. AVERTISSEMENT LA FACULTE N’ENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINI PRINCIPALES ABRÉVIATIONS AVJC Avant Jésus-Christ CC Chambre des Comptes CE Conseil d’Etat CM Conseil des Ministres DGB Direction Générale du Budget LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence LOLF Loi Organique Relative aux Lois de Finances MEF Ministère de l’Economie et des Finances NGP Nouvelle gestion publique Op.cit. Opere citato p. Page PR Présidence de la République PUAM Presses Universitaires d’Aix-Marseille PUF Presses Universitaires de France RFFP Revue Française de Finances Publiques RGCP Règlement Général sur la Comptabilité Publique RGF Recette Générale des Finances SIGFiP Système Intégré de Gestion des Finances publiques UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine SOMMAIRE DEDICACE.....................................................................................................................................ii REMERCIEMENTS.....................................................................................................................iii AVERTISSEMENT.......................................................................................................................iv PRINCIPALES ABRÉVIATIONS................................................................................................v SOMMAIRE...................................................................................................................................vi INTRODUCTION...........................................................................................................................1 PREMIERE PARTIE : Une protection juridique conséquente...............................12 CHAPITRE I : Une responsabilité juridiquement établie...............................................14 Section 1 : Un cadre légal traditionnel suranné..........................................................14 Section 2 : Un cadre traditionnel rénové........................................................................25 CHAPITRE II : Une responsabilité a efficacité limitée....................................................32 Section 1 : Une responsabilité pécuniaire personnelle alourdie.............................32 Section 2 : Un régime de responsabilité inachevé.......................................................39 DEUXIEME PARTIE : Une responsabilisation perfectible.............................................49 CHAPITRE I : Une responsabilité administrative renforcée..........................................49 Section 1 : Une responsabilité unifiée.............................................................................50 Section 2 : Une responsabilité pécuniaire et personnelle endurcie.......................58 CHAPITRE II : Une responsabilité juridictionnelle dynamique...................................64 Section 1 : Des compétences juridictionnelles inadaptées.......................................64 Section 2 : Le développement des nouvelles compétences.......................................73 CONCLUSION.............................................................................................................................79 BIBLIOGRAPHE.........................................................................................................................81 TABLE DES MATIERES...........................................................................................................89 Y INTRODUCTION La notion de la responsabilité couvre la totalité du champ social1 et repose d’abord sur une vision morale de la vie avant de connaitre diverses fortunes en droit. Elle est apparue en Orient aux alentours de 2100 AVJC [...] et l’un des plus anciens Codes où elle est mentionnée fut érigé lapidairement à Babylone par le Roi de HAMMURABI (Code de HAMMURABI) vers 1 800 AVJC2. Le principe général de responsabilité est adapté dans la lex Aquilia durant le Bas-Empire en Occident aux alentours de 286 AVJC par un tribun du nom d’Aquilius. En France, il faut attendre 1689 pour que le principe de la responsabilité soit énoncé par celui que l’on présente comme le grand-père du Code Civil : Jean DOMAT. Ce n’est qu’en 1804 que l’on a consacré juridiquement le principe général de responsabilité essentiellement pour trois raisons : la première est que la responsabilité est la condition de notre humanité ; la seconde raison, c’est la recherche de la justice ; la troisième raison, c’est le maintien de l’ordre public3. La responsabilité des uns est la condition des libertés des autres. En droit, la responsabilité est initialement générée par une faute. La responsabilité civile est orientée vers la réparation, et la responsabilité pénale est orientée vers la sanction4. S’il est généralement admis que le fait générateur de la responsabilité est constitué par une faute, la responsabilité de l’administration peut exceptionnellement être engagée en l’absence de faute5. Il en est ainsi également dans le droit financier public 1 La notion de responsabilité est présente dans tous les domaines de la science, de la technologie, de la médecine, de l’agriculture, du transport, du commerce, du droit civil, du droit pénal, du droit public financier, etc. 2 LOI DE HAMMOURABI (VERS 2000 AVJC) Traduction par V. SCHEIL, E. LEROUX, deuxième édition, 1904. 3 O. DESCAMPS, Les origines de la responsabilité civile, Ministère de la Justice, Université PARIS 2 Panthéon Assas, 2010, p. 35 4 J.J. AMYOT, Risque, responsabilité et éthique en gérontologie, paris, DUNOD, 2005, p.78 5 La responsabilité sans faute est apparue avec l’arrêt du Conseil d’État du 21 juin 1895, Cames (http://www.ledroitpublic.com/jurisprudence/ce/cames.htm), et plus précisément dans le droit de la comptabilité publique. C’est en ce sens que le professeur Michel LASCOMBE rappelle que « la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics est la conséquence sévère mais logique du consentement à l’impôt »6. La responsabilité des comptables publics est l’un des principes fondamentaux qui régissent le droit de la comptabilité publique7. Ces derniers, étant chargés de l'exécution des recettes et des dépenses publiques, il va de soi que l’on définisse un cadre singulier pour la responsabilité de ceux à qui on confie à la fois la garde des fonds et valeurs de l’État, le recouvrement des recettes et le contrôle des dépenses. Leur souci essentiel doit être en effet de « veiller » sur la caisse commune pour la protéger de toute irrégularité. Pour pouvoir l'exercer humainement et se mettre à l'abri de toute pression d'intérêts, les comptables publics disposent d'une certaine indépendance, même à l'égard de leur ministre de tutelle. Mais, comme contrepartie naturelle de cette relative indépendance, les comptables assument une responsabilité extrêmement lourde. Ils doivent verser de leurs propres deniers, non seulement les fonds qui manquent dans leur caisse, mais aussi ceux qu'ils n'ont pas su recouvrer ou ceux qu'ils ont payés à tort. Ce régime de responsabilité semble, malgré sa lourdeur, être une des pièces maîtresses de l'organisation de nos finances publiques. L'expérience a prouvé que cette responsabilisation accrue permet d'obtenir une gestion saine qui ne manque ni de dynamisme, ni de souplesse. Il faut reconnaitre que les fondements du droit public financier8 résultent essentiellement de règles instituées entre la fin du XVIIIe et le XIXe siècle. En effet, les grands principes du droit fiscal, du consentement à l’impôt, de sa nécessité, de sa légalité9 et de l’égalité devant l’impôt ont 6 Voir La Revue du Trésor, 85è année, N° 7, 2005, p. 349 7 Objectif Établissement, Cahiers détachables, hiver 2006 p. 1 8 Le droit public financier comprend le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique et le droit fiscal. Voir à cet effet N. GROPER, Responsabilité des gestionnaires publics devant le juge financier, Paris, Dalloz, 2009, p. 11. 9 Même si ce principe avait initialement été évoqué dans un « décret du 13 juin 1789 ». Voir à ce sujet, M. BOUVIER, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris, LGDJ, 12 éd, Systèmes, 2014, p. 52. été fixés dans les articles 1310 et 1411 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789. Dans le même sens, le principe du contrôle des finances publiques découle de l’article 1512 du même texte. De même les principaux principes budgétaires et comptables ont été consacrés à partir de 1817 sous l’action du Baron Louis de Villèle et du Marquis d’Audiffret, lesquels ont considérablement contribué à la formation des règles de la comptabilité publique et du principe de séparation entre ordonnateurs et comptables qui n’emporte pas qu’un modèle organisationnel dans la mise en œuvre de l’exécution du budget13. En réalité, les lois multiples qui traitent de la responsabilité des comptables publics et des obligations des ordonnateurs, et dont un grand nombre remonte à l'époque révolutionnaire ou à la Restauration sont d'un maniement singulièrement malaisé14. Cette réalité française est aussi perceptible dans le droit financier public des pays africains et en particulier en République du Bénin. Parfois, ces lois et textes règlementaires s'appliquent à des situations surannées et laissent subsister des lacunes graves dans leur énoncé, rendant nécessaire un effort de rénovation non seulement du uploads/Geographie/ memoire-dea-96-p-amende-loro.pdf