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NOVEMBRE 2008 ÉRIC BESSON PREMIER MINISTRE SECRÉTARIAT D’ÉTAT CHARGÉ DE LA PROS

NOVEMBRE 2008 ÉRIC BESSON PREMIER MINISTRE SECRÉTARIAT D’ÉTAT CHARGÉ DE LA PROSPECTIVE, DE L ’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DU DÉVELOPPEMENT DE L ’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE Évaluation des grands projets publics : diagnostic et propositions Sommaire 1 Synthèse Première partie - Le choix des grands projets d’investissement publics, des procédures à améliorer 1 - Le mode de décision projet par projet n’est pas adapté à un contexte de rareté des finances publiques........................................................... p 5 2 - L’absence de critères communs d’évaluation et de format unifié de restitution ne permet pas aux décideurs de prioriser les projets entre eux. ....................................................................................................................................................................... p 6 3 - La portée des évaluations est limitée par un déficit de dialogue contradictoire......................................................................................................... p 12 4 - L’absence de décision formelle et claire d’engagement des grands projets génère une incertitude coûteuse. .............................................. p 12 Deuxième partie - Trois recommandations pour améliorer le système actuel de décision et de suivi des grands projets d’investissement 1 - Généraliser un cadre d’évaluation unifié et simplifié, à l’exemple du Green Book britannique ............................................................................. p 15 2 - Tenir davantage compte des besoins d’information des décideurs et du public.......................................................................................................... p 16 3 - Inscrire les projets d’investissement dans un cadre de décision pluriannuel................................................................................................................. p 17 Conclusion Annexes Annexe 1 - Liste des personnes auditionnées au cours de la mission..................................................................................................................................... p 25 Annexe 2 - Détails sur la notion de “calcul socio-économique” ou de “rapport coûts – bénéfices”........................................................................... p 27 Annexe 3 - Eléments sur certains outils d’évaluation utilisés au sein de l’administration française.......................................................................... p 29 Annexe 4 - Eléments sur la procédure de décision des grands investissements publics au Royaume-Uni............................................................... p 33 Annexe 5 - Eléments sur les procédures et les outils d’aide à la décision des projets d’investissement dans le secteur privé......................... p 37 Annexe 6 - Mises à jour et ajouts possibles dans les référentiels de calcul socio-économique en vigueur............................................................. p 39 Annexe 7 - Proposition de structure d’un document d’investissement................................................................................................................................... p 41 La Mission d’évaluation des politiques publiques1 s’est intéressée aux outils et procédures en vigueur en matière de choix des grands investissements publics, en se focalisant principalement sur les projets d’infrastructures et de systèmes d’information. Cependant, le diagnostic et les recommandations qui figurent dans ce rapport semblent généralisables à des investissements d'autre nature. Les “grands projets” : une définition à préciser ministère par ministère La notion de “grand projet d’investissement public” correspond à des projets dont l’enjeu et la complexité sont tels que leur mise en œuvre nécessite à la fois une évaluation préalable et un processus de décision structuré. En pratique, pour un pays tel que le nôtre, caractérisé à la fois par le bon niveau des équipements existants, et la rareté des fonds publics relativement au nombre de projets nouveaux, cette catégorie comprend un nombre important de projets. Ainsi, dans le domaine des infrastructures, la Loi d’orientation des transports intérieurs impose une évaluation préalable pour les projets d’un montant supérieur à 83 M€ ou présentant certaines carac té - ristiques techniques (les routes deux fois deux voies sont, par exemple, considérées comme un grand projet). Au Royaume-Uni, la définition des “grands projets” est relative selon les ministères. Les “grands projets” sont validés par le HM Treasury (le ministère Synthèse 3 en charge des finances et de l’économie) au-delà d’un seuil variable selon le ministère porteur du projet : un “grand projet” de défense excède 300 M£, tandis que le ministère de la Culture soumet ses projets au HM Treasury à partir de 20 M£. Les procédures et outils d’analyse des grands projets peuvent être améliorés Dans le cas français, une démarche similaire à celle adoptée au Royaume-Uni pourrait être engagée afin de définir explicitement les seuils applicables à chaque ministère et au-delà desquels s'appliqueraient des procédures formalisées (évaluation préalable, inscription des projets dans un cadre financier pluriannuel, guide de méthodologie...). A l’issue de cette mission, il apparaît que la principale marge d’amélioration concerne prioritairement les procédures de choix des grands projets, la formation des agents et la production de guides métho - dologiques simples permettant de fournir au décideur des guides de décision compréhensibles. Les méthodes de calcul socio-économique2 des grands projets pourraient également être améliorées, mais ces outils restent sophistiqués en comparaison de ceux utilisés par nos voisins étrangers. En revanche, nous avons souvent des difficultés à leur donner une juste place au sein de nos processus de décision. Même si le détail des outils d’analyse varie nécessairement entre un projet d’infrastructure et un 1 Ce rapport a été rédigé par Lucie ROBIEUX avec le concours d'Antoine MALONE et de Christophe LE BLANC. 2 La notion de calcul socio-économique, appelé aussi “rapport coûts - bénéfices”, est présentée en annexe 2. 4 D E C I S I O N D E S G R A N D S P R O J E T S P U B L I C S : D I A G N O S T I C E T P R O P O S I T I O N S projet informatique, par exemple, d’autres pays ont su mettre en place un cadre unique d’analyse3, permettant une plus grande transparence vis-à-vis des décideurs comme du grand public. Afin que les différents ministères puissent intégrer ces outils dans leur processus de décision, il serait nécessaire de préciser avec chacun d’entre eux le cadre général et les cadres spécifiques applicables à leurs projets. Un travail interministériel est nécessaire afin de définir des outils applicables à chaque catégorie de projet Ce rapport présente, en première partie, quelques éléments de diagnostic sur les outils et procédures de choix des investissements. En seconde partie, il propose des pistes d’amélioration de ces procédures et outils, qui portent essentiellement sur le champ des projets d'Etat. En effet, s'agissant des projets engagés par les collectivités locales, la capacité de l'Etat à imposer des évolutions de procédure est limitée par le principe de libre administration des collectivités - qui n'empêche cependant pas que l'Etat lie, directement ou indirectement, ses cofinancements à l'adoption de principes de gouvernance définis en lien avec les représentants des collectivités locales. 3 Dans une certaine mesure, les grilles de questionnement de la RGPP constituent un premier pas vers une telle méthodologie unique d’analyse (http://www.budget.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/cmpp071212/2-demarche.pdf). Les imperfections relevées en matière de procédures de décision des grands projets sont principalement : Q le fait que les analyses soient réalisées plus au cas par cas que dans un cadre permettant de comparer et de trier l’ensemble des projets les uns par rapport aux autres. La méthode de l’analyse au cas par cas n’est pas, en soi, plus critiquable que la méthode de tri des projets. Cependant, la première méthode vise à as surer que les projets dépassent un seuil de rentabilité donné, et n’impose pas au porteur de projet de prendre en compte la contrainte budgétaire et la “concurrence” des autres projets demandeurs des mêmes fonds publics. La seconde méthode, au contraire, conduit à “partager” la contrainte budgé taire avec les porteurs de projets en privilégiant, au sein d’une enveloppe donnée, les projets les plus rentables. Elle est de ce fait plus adaptée aux périodes de forte contrainte budgétaire ; Q le fait que la méthode utilisée pour réaliser les évaluations ainsi que leur format de restitution ne permettent souvent pas, à l’heure actuelle, de comparer et de prioriser les projets entre eux. Malgré les efforts remarquables réalisés en matière de débat public, des progrès restent possibles dans ce domaine ; Q les évaluations réalisées souffrent d’un déficit de dialogue contradictoire, notamment entre ministères “demandeurs” et ministères financiers. Or, un tel débat contradictoire est souvent nécessaire, l’analyse des grands projets induisant la plupart du temps des éléments d’appréciation spécifiques ; Q l’absence de décision claire et formelle d’enga gement des grands projets s’avère coûteuse, dans la mesure où elle réduit la capacité de l’administration à se focaliser sur quelques projets prioritaires. Le choix des grands projets d’investissement publics, des procédures à améliorer 5 1. Le mode de décision projet par projet n’est pas adapté à un contexte de rareté des finances publiques Le choix des grands projets d’investissement publics est désormais un choix sous contrainte budgétaire. Cette situation implique un “partage” de la contrainte budgétaire, c'est-à-dire des procédures dans lesquelles la rareté des fonds publics est intégrée aussi en amont que possible dans les décisions. Il ne suffit donc pas d’avoir un “taux de rendement socio-économique” (ie, un rapport bénéfices pour les usagers / coûts) qui dépasse un certain seuil, mais il faut présenter un projet suffisamment attrayant pour qu’il puisse faire partie des quelques-uns pouvant être financés, parmi toutes les possibilités – généralement supérieures aux moyens publics. Or, autant il est possible de vérifier au cas par cas si un projet dépasse un seuil de rentabilité, autant il est nécessaire de comparer l’ensemble des projets possibles pour pouvoir faire un classement et identifier les plus intéressants d’entre eux. On notera une différence de taille entre le fonctionnement public et le fonctionnement privé. Dans ce dernier cas, il est en effet toujours possible de trouver des financements pour uploads/Ingenierie_Lourd/ exemple-1-sujet-complet-delf-b2-tous-publics-2.pdf