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1 REFLEXION SUR LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES DANS L’ESPACE UEMOA M

1 REFLEXION SUR LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES DANS L’ESPACE UEMOA MEDE Nicaise Agrégé de droit public Directeur du Centre d’Etudes et de Recherches en Administration et Finances (CERAF) Université d’Abomey-Calavi, Bénin RESUME Le cadre harmonisé des finances publiques dans les pays membres de l’UEMOA marque le passage d’une régulation par le droit à une régulation par les résultats. Ce choix présente des incohérences certaines au plan de l’adéquation des finalités par rapport au contenu des directives qui donnent corps à la gestion budgétaire axée sur la performance. Au delà de l’insuffisance rédactionnelle, le vrai défi sera la mise en œuvre desdites directives, d’abord par les transpositions en droits nationaux des Etats, ensuite par l’application des outils et techniques de gestion performantielle dans le quotidien des finances publiques nationales. En cela, l’endogénisation desdits outils et techniques paraît un impératif de réception harmonieuse de la gestion budgétaire axée sur la performance. ABSTRACT The harmonized framework of public finance in the UEMOA member countries marks the transition from regulation by the right to control the results. This choice has some inconsistencies in terms of adequacy goals with respect to the content guidelines that embody fiscal management focused on performance. Beyond the lack editorial, the real challenge will be the implementation of these guidelines, first by the national transpositions of the States, then by applying the tools and performance-management techniques in the daily national public finances . In this, the tools and techniques such endogenization seems imperative receiving balanced fiscal management focused on performance. 2 INTRODUCTION L’année 2009 marque-t-elle l’entrée en religion des pays membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ? On est tenté, a priori, par une réponse affirmative lorsqu’on sait que les six principales directives (couvrant les aspects juridiques, comptables et statistiques) adoptées en juin 20091 sont assorties d’un calendrier d’opérationnalisation : 1er janvier 2012 pour la transposition en droits nationaux des Etats, c’est-à-dire l’opposabilité juridique desdites directives et le 1er janvier 2017 (soit une délai d’incubation de cinq ans) pour l’entrée en plein régime de performance budgeting. Pour autant, les mots et les concepts ne sont points inédits sur le continent. Le Nigéria s’essaye au Programme and performance budgeting depuis 1976, faisant ainsi suite aux travaux de la Commission présidée par Chief Jarome Udoji.2 Le Zimbabwé3 et dans une certaine mesure la Tanzanie4 et Madagascar5 se retrouvent aussi dans le cercle des pays saisis par la fièvre de la gestion par la performance. De même, et par une conjonction de facteurs dont principalement les conditionnalités externes, trois pays au moins de la sous région ouest africaine francophone (Burkina Faso, Mali, Bénin) s’exercent à l’élaboration et à la mise en œuvre de budgets de programmes avec des avancées, mais surtout des contraintes indéniables.6 Au Bénin, la vision stratégique du Gouvernement telle que décrite par le Décret n°2005-789 du 29 décembre 2005, portant approbation du Cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (Car-GBAR) définit la gestion performantielle des finances publiques comme "un mode intégré et concerté de management qui assure la performance des services et met résolument les finances publiques au service du développement et du 1 Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ; Directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances ; Directive n°07/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique ; Directive n°08/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l’Etat ; Directive n°09/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan Comptable de l’Etat (PCE) au sein de l’UEMOA ; Directive n°10/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA. 2 Dr. Chuks P. Maduabum, "Determination of results within public service and state institutions: results, deliverables, objectives and final products", in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007, p. 72. 3 A. Ncube, "Zimbabwe country presentation at the pan African conference on result based management", in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007, p. 189. 4 A. Shayo, "Towards effective performance appraisal in the Tanzania public sector: the case of vacational education and training (VETA), in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007, p. 169. 5 J. M. Tsiandopy, Quels résultats dans les services publics des pays : le cas de Madagascar, in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007, p. 185. 6 A. Pariente, A. S. Coulibaly, "Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays africains", Revue Française de Finances Publiques, n°98/2007, p. 33. J. Tonoukouen, Contribution à l’amélioration du système de suivi-évaluation du budget-programme au Ministère de l’économie et des finances, Mémoire de fin de formation, Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature, Cotonou, janvier 2008. 3 bien-être des citoyens." D’une manière générale, la réflexion sur les questions de finances publiques est devenue un centre d’intérêt commun aux pays africains7. Partant du postulat que "l’argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie"8, l’UEMOA entend donner une suite et un prolongement financier aux grandes questions de gouvernance politique qui ont constitué la trame de la vie des Etats au cours de la décennie 1990 : renouveau démocratique, transition démocratique, nouveau constitutionnalisme, pluralisme politique, libéralisme politique, etc.9 L’Acte 2 de la refondation des Etats ouest- africains francophones s’incarne dans le souci de performance budgétaire en vue de rendre possible l’optimum de bien-être partagé que le discours dominant nomme improprement développement et dont les liens de causalité avec la démocratie politique sont plus qu’incertains.10 Dans un contexte dominé par les impératifs de réduction de la pauvreté (Stratégie de réduction de la pauvreté) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD),11 la question de la qualité de la gouvernance publique, plus exactement de la gouvernance financière publique devient le point axial des préoccupations des politiques et des gestionnaires. De ce point de vue, le nouveau cadre harmonisé des finances publiques devient la matrice de la renaissance du droit et de la gestion financière au service de la promotion économique et financière des Etats. Comment porter la réflexion sur un tel dispositif de six grandes directives ? La question épistémologique est d’importance, quand on connaît les mécanismes d’adoption desdites directives : cadrage par les experts12, missions circulaires de présentation et de prévalidation des textes dans les Etats membres, adoption par le Conseil des ministres de l’UEMOA. Cet enchainement procédurier ne laisse pas de traces de documents comparables à ce que l’herméneutique juridique appelle les "travaux préparatoires" (exposé des motifs, rapports de commissions parlementaires, compte-rendu de débats parlementaires, etc.). Cette relative 7 Voir les travaux de Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI) : 4ème séminaire annuel de CABRI 13 au 15 décembre 2007, à Accra, au Ghana, Posons-nous les bonnes questions ? Construire une perspective à moyen terme dans l’élaboration du budget, Pretoria, Alta Fölscher, 2007. Voir aussi CAFRAD, Conférence panafricaine : Vers une administration et une gouvernance axée sur la performance et les résultats, Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007. 8 Préambule, Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA 9 Organisation Internationale de la Francophonie, Bilan des conférences nationales et autres processus de transition démocratique, Paris, Pedone, 2001. 10 Ambivalence du lien de causalité que souligne Pierre Boutros Boutros-Ghali (P. B. Boutros-Ghali L’interaction démocratie et développement, Paris, UNESCO, 2002) et qu’exprime aussi le prix Nobel d’économie (1998) Amartya Sen. "Un pays ne doit pas être déclaré mûr pour la démocratie mais il doit plutôt parvenir à la maturité par la démocratie. " (Amartya Sen, La démocratie des autres. Pourquoi la liberté n’est pas une invention de l’Occident. Paris, Payot, 2005). La maturité par la démocratie, ou la maturité par d’autres voies, l’option semble ouverte. 11 Toutes choses qui démontrent l’externalisation de la réflexion stratégique dans les pays membres de l’UEMOA. 12 En l’occurrence des représentants de la Commission de l’UEMOA, de la Cour des comptes de l’UEMOA, du Fonds Monétaire International, du Centre Régional d’Assistance Technique du FMI pour l’Afrique de l’ouest (AFRITAC Ouest) réunis en séminaire à Ouagadougou en décembre 2004. 4 opacité ontologique des directives reçoit un palliatif grâce au programme d’appui aux réformes du cadre harmonisé des finances publiques13 (Composante 1, élaboration des documents de communication/dissémination et composante 2, formation) piloté par la Commission. La présente étude ne vient pas en complément ou en support du travail pédagogique des experts de l’UEMOA. Elle ne fait pas l’exégèse des textes mais se veut un exercice académique centré sur la logique interne du cadre harmonisé, son originalité du point de vue du droit financier comparé et surtout uploads/Management/ cadre-hormonise-des-finances-publiques-de-l-x27-uemoa-pdf.pdf