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Conseil général de l’environnement et du développement durable N° 009548-02 Con

Conseil général de l’environnement et du développement durable N° 009548-02 Conseil général de l’économie N° 2014/27/CGE/CI Inspection générale de l’administration N°14-079/14-058/02 Inspection générale des finances N°2014-M-047-04 RAPPORT Mission d’évaluation de politique publique La gestion des déchets par les collectivités territoriales Établi par PASCAL DOUARD Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts BRUNO FARENIAUX Inspecteur général de l’administration du développement durable CHARLES HELBRONNER Ingénieur en chef des ponts, des eaux et des forêts MIREILLE CAMPANA Ingénieur général des mines MARIE-CHRISTINE CHAPELLE Contrôleur général économique et financier PHILIPPE CANNARD Inspecteur général de l’administration JÉRÔME FOURNEL Inspecteur général des finances PAUL BAZIN Inspecteur des finances ANTOINE CHOUC Inspecteur des finances - DÉCEMBRE 2014 – Rapport SYNTHÈSE La mission relative à la gestion des déchets par les collectivités territoriales, décidée par le comité interministériel à la modernisation de l’action publique (CIMAP), visait à identifier les améliorations possibles des performances économiques et environnementales du service public de gestion des déchets (SPGD), ainsi qu’à appréhender et optimiser son coût. Le diagnostic sur la gestion des déchets en France fait apparaître :  une grande diversité d’organisations et de modes de gestion du service public, qui s’appuie principalement sur le bloc communal ;  une connaissance imparfaite des coûts malgré une dépense publique qui dépasse 10 milliards d’euros en 2013 et progresse fortement ;  une grande hétérogénéité dans la performance environnementale et le coût du service par habitant, même à l’intérieur de catégories relativement homogènes de territoires ;  des consignes de tri insuffisamment connues car peu harmonisées et ne faisant pas l’objet d’une information claire et lisible pour le citoyen ;  des incitations limitées dans les modalités de financement du service, qu’il s’agisse :  des ménages – tarification incitative liée à la quantité de déchets embryonnaire ;  des activités économiques – éco-contributions peu modulées ; inapplication de l’obligation de redevance spéciale source de risque juridique pour les collectivités ;  ou des collectivités et des prestataires – effet de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les installations de traitement des déchets limité par les réfactions ; peu de clauses de performance entre collectivités et prestataires ;  un partage de responsabilité entre collectivités et éco-organismes qui ne permet plus d’optimiser l’organisation, ni de développer pleinement l’économie circulaire. Cette situation conduit à des performances qui se situent dans la moyenne des pays européens. Depuis quelques années, les taux de recyclage sur les emballages ne progressent que faiblement et les volumes de déchets ne se réduisent pas malgré le coût croissant pour le contribuable local. Or, l’importance des questions environnementales et d’une meilleure utilisation des ressources, la contrainte financière croissante, notamment sur les collectivités, et le besoin d’investissement pour moderniser les installations convergent aujourd’hui. Il s’agit donc d’un moment charnière. Les ambitions d’amélioration des performances de la politique des déchets pour les années à venir, portées tant au niveau européen qu’au niveau national (plan de réduction et de valorisation des déchets 2014-2020 et projet de loi sur la transition énergétique pour une croissance verte) supposent des évolutions fortes des outils et de l’organisation du SPGD, faute de quoi les objectifs visés ne seront pas atteints. Dans ses propositions, la mission vise à clarifier les responsabilités et à introduire des incitations pour faire évoluer les comportements. Elle a cherché à équilibrer contraintes et liberté, notamment pour les collectivités, afin qu’incitations et marges de manœuvre favorisent un alignement sur les collectivités les plus performantes. Indépendamment des autres évolutions, il s’agit d’un vecteur majeur d’amélioration des performances du SPGD. S’agissant des aspects institutionnels, la mission :  estime pertinent que la région prenne en charge la planification pour optimiser les installations de tri et de traitement sur un périmètre territorial élargi. Au-delà du caractère plus contraignant des schémas d’aménagement prévus par la réforme territoriale, elle recommande une contractualisation entre régions et collectivités compétentes et propose d’associer davantage l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au suivi de la mise en œuvre de cette planification ; Rapport  propose d’inclure la gestion des déchets ménagers dans les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération, et recommande d’élargir les possibilités de mutualisation de la compétence déchets ;  préconise d’assurer une plus grande cohérence entre la compétence déchets, la perception de la ressource fiscale et les pouvoirs de police et de sanction afférents aux déchets ;  recommande de confier une responsabilité d’organisation du tri et de la valorisation aux éco-organismes des filières emballages et papiers graphiques. Ce rôle est indispensable pour moderniser et massifier les centres de tri, et augmenter les taux de recyclage sans dérapage des coûts. Cette évolution s’accompagnerait d’une prise en charge à 100 % du financement d’un coût optimisé de la collecte sélective par les éco-organismes. S’agissant des performances économiques et environnementales, la mission souligne la nécessité d’une certaine prudence quant aux décisions d’extension des consignes de tri compte tenu des incertitudes sur les coûts et le bilan environnemental de ces extensions. Elle préconise :  de faciliter le tri en clarifiant les consignes pour le consommateur et en homogénéisant progressivement les modalités de la collecte sélective ;  de laisser plus de liberté aux collectivités dans la définition des modalités de collecte ;  de mesurer le degré de concurrence observé sur le territoire à l’occasion des appels d’offres par les collectivités et de développer des contrats entre collectivités et prestataires incluant des objectifs de performance et pas seulement de moyens. S’agissant de la connaissance des coûts et des performances, la mission propose de rendre obligatoire la tenue d’un budget annexe et de poursuivre le déploiement du système de comptabilité analytique développé par l’ADEME. Cette agence constituerait en outre le point focal d’un système d’informations sur les déchets permettant de répondre à toutes les demandes, en particulier celles des éco-organismes. S’agissant du financement, la mission est convaincue, à la lumière des comparaisons internationales ainsi que des premières expériences et analyses disponibles, de l’intérêt de l’instauration d’une part incitative pour diminuer la production de déchets. Pour faciliter sa diffusion, avec des calendriers adaptés, elle propose :  une diminution des frais prélevés par l’État pour percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) dès lors qu’une part incitative est mise en œuvre ;  pour les professionnels utilisant le SPGD, une TEOM avec part incitative serait instituée en substitution à la redevance spéciale et sécuriserait le financement des collectivités. Si la tarification incitative constitue le cœur du financement du SPGD, elle doit s’accompagner, en amont, de fortes modulations des éco-contributions afin de développer l’écoconception des produits. En aval, la TGAP doit permettre de couvrir les coûts externes des installations qui y sont soumises, ce qui suppose une meilleure connaissance de ces externalités et une justification étayée des réfactions. À cet égard, la mission considère la modulation de la TGAP en fonction des performances environnementales des collectivités comme non opportune. Sur la base de ces analyses, le présent rapport propose un socle de mesures essentielles à la bonne gestion de ce service public et définit trois scénarios de transformation :  le premier repose essentiellement sur l’adhésion des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des mesures préconisées ;  le deuxième, plus volontariste, rend obligatoire la mise en œuvre par les collectivités d’une tarification incitative à horizon 2025 et prévoit que les éco-organismes rachètent aux collectivités l’ensemble les déchets collectés de manière sélective ;  le troisième introduit des sanctions en l’absence de tarification incitative, envisage des collectivités de taille accrue pour la gestion d’une partie du SPGD et propose de développer des options privées, comme les concessions, pour assurer ce service. Rapport SOMMAIRE INTRODUCTION .......................................................................................................................................... 1 1. LE SERVICE PUBLIC DE GESTION DES DÉCHETS (SPGD) EST UN SYSTÈME COMPLEXE QUI PRÉSENTE DES MARGES SIGNIFICATIVES DE RATIONALISATION ET D’ACCROISSEMENT DE LA PERFORMANCE ......................................................................... 2 1.1. La structuration du service est complexe et disparate sur le territoire ............................. 2 1.1.1. Le schéma d’organisation du SPGD présente une grande complexité ...................... 2 1.1.2. Différents modèles d’organisation des collectivités gestionnaires coexistent ...... 5 1.1.3. Les collectivités ont retenu des modalités de gestion très différentes ...................... 5 1.2. Les performances environnementales sont moyennes au regard des objectifs fixés par le Grenelle de l’environnement puis par le plan d’actions déchets 2009-2012 ...... 8 1.2.1. La production de déchets en France se situe dans la moyenne européenne ......... 8 1.2.2. Les taux de recyclage progressent lentement malgré la multiplication des filières de responsabilité élargie du producteur (REP) ................................................ 11 1.2.3. L’incinération et le stockage constituent les modes principaux de traitement des déchets non recyclés.............................................................................................................. 12 1.3. Les coûts du SPGD sont en forte croissance et ses performances économiques sont très hétérogènes ..................................................................................................................................... 13 1.3.1. La connaissance des coûts du service public est imparfaite ...................................... 13 1.3.2. La dépense relative au SPGD est extrêmement dynamique........................................ 14 1.3.3. L’hétérogénéité des situations, même au sein de catégories homogènes de collectivités, révèle des marges d’amélioration importantes .................................... 16 2. LA STRUCTURATION DES ACTEURS ET DES FINANCEMENTS NE PERMET PAS DE MAXIMISER LES INCITATIONS uploads/Management/ dechets-collectivites-territoriales-pdf.pdf