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Cercles Vitalis Vitalis Circles Direction, Commandement et Conduite des Opérati

Cercles Vitalis Vitalis Circles Direction, Commandement et Conduite des Opérations de Maintien de la Paix des Nations Unies La Closerie 3, allée des écuyers F-78 240 – CHAMBOURCY France Phone : +33 (0)1 30 74 68 90 Mobile : +33 (0)6 63 60 14 67 patrice.sartre@msn.com Construit sous l’empire de la nécessité plus que du droit, en marge de dispositions de la Charte ju- gées inadaptées, le maintien de la paix s’est installé dans la panoplie des outils de gestion de crise de la communauté internationale. Il a connu des moments d’euphorie et suscité de profondes dé- ceptions mais, aujourd’hui, ses 120 000 hommes1 dans 15 missions, le désignent comme incontour- nable dans les situations sécuritaires et humanitaires les plus désespérées. Le maintien de la paix est pourtant l’objet de critiques de membres permanents du Conseil de sécu- rité qui lui reprochent son manque d’efficacité, notamment des Occidentaux qui se sont essayés depuis une dizaine d’année à d’autres voies de gestion de crise. Critiques des bailleurs de fonds, les mêmes que les précédents, qui lui reprochent de coûter cher. Critique des contributeurs de troupes, qui lui reprochent de constituer une entreprise décidée par les puissants, chichement financée par les riches pour que des soldats pauvres les gardent de la misère du monde. Pourtant soixante ans d’activité ininterrompue, le recours à ses services chaque fois que menace un nouveau désastre, et peut-être surtout les éléments de doctrine qu’il a instillés dans d’autres modes de gestion de crise comme ceux de l’Union européenne et de l’OTAN, témoignent de sa raison d’être et de son fonctionnement, ou pour le moins de son rapport coût/efficacité. Pour l’améliorer, l’attention aux critiques qu’il suscite est nécessaire. On a tenté dans une précé- dente étude, de remédier à un certain manque de robustesse2 qui lui est reproché. Parmi les raisons de ce manque de robustesse, il convenait de ranger certaines imperfections de son système de com- mandement. Ce point de vue est partagé et a fait récemment l’objet d’un audit approfondi au sein du Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP). Il a été largement tenu compte de cet audit dans la présente étude, car elle est apparue objective, réaliste et relativement exhaustive. En revanche, étude du Secrétariat décidée par le Secrétariat, elle n’a pas porté son analyse hors de ce cadre, sur le Conseil de sécurité et les contributeurs de troupes notamment. Or il est rapidement apparu que, si le maintien de la paix peut sans doute être amélioré dans sa partie interne au Secré- tariat, une part des difficultés qui affectent sa direction trouvent leur origine hors de cette structure. On a dans un premier temps tenté de décrire le contexte, l’histoire et les contraintes du système de direction du maintien de la paix, de manière à expliquer les raisons qui ont abouti au système actuel et à cerner ce qui ne peut être modifié car inhérent à ce type d’opération. On a ensuite analysé la doctrine et la mise en œuvre de la direction du maintien de la paix, afin d’en identifier les points qui méritaient amélioration. Les critiques du système de commandement du maintien de la paix prove- nant principalement des pays occidentaux et de leurs armées, on a pris soin de comparer, chaque fois que pertinent, ses dispositions avec celles prises dans les États, à l’OTAN et dans l’Union euro- péenne. 1 Au 1er janvier 2012 : 14 495 policiers, 82 539 militaires en unités et 1 996 observateurs militaires. 2 SARTRE, Patrice (2011), Making UN Peacekeeping More ROBUST - Protecting the Mission, Persuading the Actors, IPI, août 2011. 2 Sommaire 1 SPECIFICITES ET CONTRAINTES DE LA DIRECTION DES OMPS 4 1.1 La poursuite de la politique par les mêmes moyens .............................................................................4 1.1.1 Une nature politique, aux fondements juridiques ténus ........................................................................4 1.1.2 La place de la force dans les OMP........................................................................................................5 1.2 Une direction fruit de l’histoire du maintien de la paix .......................................................................6 1.2.1 Une naissance dans l’esprit de la Charte (1948-1956)..........................................................................6 1.2.2 Une maturation hors de la Charte (1956-1989).....................................................................................6 1.2.3 La révolution dans le maintien de la paix … mais pas encore dans sa direction (1989-1996)..............7 1.2.4 Quinze ans de scepticisme studieux (depuis 1997)...............................................................................7 1.3 L’obsession de l’unité d’action internationale dans un cadre complexe.............................................7 1.3.1 Des chaînes disparates, générant une hantise de l’intégration ..............................................................8 1.3.2 Des niveaux hiérarchiques articulés autour du théâtre..........................................................................8 1.3.3 L’unité d’action par l’intégration ou par la coordination ? ...................................................................9 1.4 Des moyens sévèrement comptés............................................................................................................9 1.5 La notion d’autorité aux Nations unies ...............................................................................................10 1.5.1 Une autorité assise sur la pratique plutôt que sur des textes ...............................................................10 1.5.2 Une responsabilité assumée par l’ONU ..............................................................................................11 1.5.3 Bataille de mots et de concepts...........................................................................................................12 1.5.4 Règles d’engagement et directives d’usage de la force.......................................................................12 1.6 Un mode de décision difficile à formaliser ..........................................................................................13 1.6.1 Comprendre en commun pour décider en commun ............................................................................13 1.6.2 On s’engage … et puis on voit............................................................................................................14 1.6.3 Une planification plus politique que militaire.....................................................................................14 1.6.4 Une conduite au rythme du politique mais capable de faire face à l’urgence sécuritaire....................15 2 LA DIRECTION STRATEGIQUE DES OPERATIONS…………………..16 2.1 Des opérations sous pression internationale........................................................................................16 2.2 Le Conseil décide mais ne dirige pas les opérations de maintien de la paix.....................................17 2.3 Une direction du Secrétariat très autonome .......................................................................................18 2.3.1 L’animation du Secrétaire général ......................................................................................................18 2.3.2 L’Integrated Mission Planning Process...............................................................................................18 2.4 Une conduite stratégique des opérations de maintien de la paix ?....................................................19 2.4.1 Le HQ de New York ne dispose pas des moyens de conduire les opérations.....................................19 2.4.2 Un rôle de coordination et de filet de sécurité …................................................................................20 2.4.3 … insuffisant en cas de difficulté sécuritaire dans une mission..........................................................20 2.4.4 La direction du soutien des opérations................................................................................................21 2.5 Quelle place pour les États dans la direction stratégique des OMPs ?.............................................21 2.5.1 La communauté internationale à l’écart du maintien de la paix..........................................................22 2.5.2 Des contributeurs de troupes spectateurs de la conduite des opérations .............................................22 2.5.3 D’incontestables difficultés.................................................................................................................22 2.5.4 Faut-il y remédier …...........................................................................................................................23 2.5.5 … notamment en dotant le Conseil d’organes subsidiaires spécialisés dans le maintien de la paix ? 23 3 3 LE COMMANDEMENT DE THEATRE DES OPERATIONS…………….25 3.1 Une figure centrale et originale : le Représentant Spécial du Secrétaire général (RSSG)..............25 3.1.1 Une fonction improvisée en même temps que le maintien de la paix.................................................25 3.1.2 Le centre d’un dispositif complexe …................................................................................................26 3.1.3 … dont la sélection constitue un facteur essentiel de succès de l’opération .......................................26 3.2 Une organisation du HQ de théâtre en pleine maturation.................................................................27 3.2.1 L’équipe de direction ..........................................................................................................................27 3.2.2 L’état-major de la mission ..................................................................................................................27 3.2.3 Les dispositifs de gestion de crise.......................................................................................................28 3.3 La conduite de la mission par le RSSG................................................................................................28 3.3.1 Le commandement de l’usage de la force par le théâtre .....................................................................28 3.3.2 Maîtriser les chaînes nationales à travers le niveau stratégique..........................................................30 4 UNE EVOLUTION A POURSUIVRE ………………………………………31 4.1 Créer les conditions d’une meilleure participation des États à la direction et à la conduite des OMPs .................................................................................................................................................................31 4.2 Créer une chaîne de gestion des situations d’urgence........................................................................32 4.3 Poursuivre le développement d’une culture originale de l’autorité en maintien de la paix............33 4.4 Poursuivre les études prolongeant les progrès du maintien de la paix et de sa direction ...............33 4.5 Divers......................................................................................................................................................34 CONCLUSION …………………………………………..…………………………….… 35 ANNEXE 1 BIBLIOGRAPHIE ………………………………………………………….38 ANNEXE 2 VOCABULAIRE DE COMMANDEMENT DES NATIONS UNIES……40 4 1 Spécificités et contraintes de la Direction des OMPs L’unité d’action dans la complexité Comme toute entreprise sociale, le maintien de la paix doit faire converger des énergies différentes vers un but commun. Les OMPs, entreprises politiques au plein sens du terme, combinent tous les types d’acteurs de la vie d’une société : direction politique, organisation administrative, judiciaire, services de police, forces armées, économie d’urgence et services de santé, de paix comme de guer- re, etc. Elle les combine dans le cadre d’une tentative de règlement de crise qui en aggrave la ten- sion. Une telle entreprise, dont l’importance pourrait faire penser qu’elle lui donne droit à des moyens exceptionnels, ne dispose dans les faits que de ressources modestes, démunie en outre de certains des atouts considérés comme essentiels dans la gestion de crise : une autorité forte, un mode de décision net, un service de renseignement efficace, une protection des informations robustes. Tous attributs auxquels peut prétendre un gouvernement, mais que la multinationalité de l’ONU rem- place par des compromis difficiles entre acteurs divers et souvent improvisés. 1.1 La poursuite de la politique par les mêmes moyens Le maintien de la paix n’est pas le résultat d’un effort conceptuel et juridique sur la résolution des crises, mais plutôt le fruit d’une pratique tâtonnante de leur gestion. Contrairement à la guerre, il n’ouvre pas un territoire d’exception, qui donnerait à son système de direction, de commandement et de conduite des pouvoirs dérogeant des modes de gouvernement du temps de paix. Il cherche au contraire à poursuivre l’action internationale par des moyens politiques respectueux des canons démocratiques, tout en lui procurant une protection militaire et un soutien humanitaire renforcés. 1.1.1 Une nature politique, aux fondements juridiques ténus Lorsque le Conseil décide de lancer une opération, il est loin de renoncer aux moyens politiques au profit d’une action militaire, comme uploads/Management/ eps2012-direction-commandement-et-conduite-des-omp-des-nations-unies-pdf.pdf