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Direction du budget - Titre du document - 1 GUIDE DE LA PERFORMANCE Édition d’a

Direction du budget - Titre du document - 1 GUIDE DE LA PERFORMANCE Édition d’avril 2020 2 - Direction du Budget – Guide de la performance Ce guide méthodologique présente les éléments de cadrage de la démarche de performance et précise l’organisation des travaux en vue de la préparation du tome 2 du rapport présenté dans le cadre du débat d’orientation des finances publiques ainsi que la préparation du volet performance pour les PAP 2021. Ces éléments sont notamment issus du guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (juin 2004). Les éléments calendaires sont précisés dans l’annexe 1 de la circulaire relative à la préparation des volets « performance » publiée chaque année par la direction du Budget. Il conviendra de prendre en compte les évolutions pour la préparation des PAP de l’exercice 2021, concernant les conférences de performance (fiche 5) et la préparation du tome 2 du DOFP (fiche 7) Direction du Budget – Guide de la performance - 3 SOMMAIRE Partie 1 : Présentation générale de la démarche de Performance .................. 4 Fiche 1 : La démarche de performance ............................................................. 5 Fiche 2 : contrôle et audit du dispositif de performance ................................. 7 Fiche 3 : La déclinaison opérationnelle de la performance ............................. 9 Partie 2 : Procédure performance pour le PAP ............................................... 11 Fiche 4 : Calendrier budgétaire et performance pour le PAP ....................... 12 Fiche 5 : Les conférences de performance ..................................................... 14 Fiche 6 : Les fiches de documentation ............................................................ 16 Fiche 7 : Les travaux relatifs à la préparation du DOFP ................................. 18 Partie 3 : Les éléments constitutifs du volet performance des PAP ............. 25 Fiche 8 : Présentation de la mission ............................................................... 26 Fiche 9 : La présentation stratégique du programme ................................... 28 Fiche 10 : Les objectifs et indicateurs de performance ................................. 29 Fiche 11 : Programmes support et indicateurs transversaux ........................ 35 Fiche 12 : Indicateur d’efficience bureautique ................................................ 36 Fiche 13 : Indicateur d’efficience de la gestion des ressources humaines .. 39 Fiche 14 : Indicateur d’efficience de la gestion immobilière .......................... 43 Fiche 15 : Indicateur d’efficience de la fonction achat ................................... 46 Fiche 16 : Indicateur de respect de l’obligation d’emploi des personnes handicapées ...................................................................................................... 49 Fiche 17 : Indicateur de respect des coûts et délais des grands projets ...... 50 4 - Direction du Budget – Guide de la performance PARTIE 1 Direction du Budget – Guide de la performance - 5 FICHE 1 : LA DEMARCHE DE PERFORMANCE 1- Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultat Depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances promulguée le 1er août 2001, la gestion de l’État est passée d’une logique de moyens à une logique de résultats. Le budget est organisé sur la base des actions de politiques publiques et orienté selon une logique de résultats. Il est voté par finalité, sur la base d’enveloppes globales. Les informations qui l’accompagnent rendent compte des résultats attendus et obtenus par les responsables de programme. Le budget est structuré selon une logique par destination de dépense plutôt que par nature. La discussion budgétaire est organisée autour de la question des missions de l’État, des moyens affectés à chacune de ces missions et des acteurs politiques et administratifs responsables de leur mise en œuvre : - la mission, unité de vote des crédits, regroupe des programmes relevant le cas échéant de ministères distincts. Elle ne peut être créée que sur initiative gouvernementale. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une mission proposée par le Gouvernement ; - chaque programme correspond à un ensemble cohérent d’actions confiées à un responsable, désigné par chaque ministre concerné, appelé le « responsable de programme ». Celui-ci reçoit une enveloppe de crédits globale et fongible lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. Les « programmes », unités de spécialité des crédits, constituent des enveloppes limitatives de crédits, comportant un sous-plafond de dépenses de personnel. Des politiques publiques mieux évaluées grâce à la mise en perspective des moyens et des résultats L’association à chaque programme budgétaire, d’objectifs assortis d’indicateurs de performance permet de donner une nouvelle dimension au débat budgétaire. Une stratégie, des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultats sont définis au niveau de chaque programme, avec une présentation synthétique au niveau de la mission. Le responsable de programme utilise la souplesse de gestion résultant de son budget global pour piloter la gestion de l’administration conformément aux objectifs retenus. Ceci permet d’orienter la mise en œuvre des politiques en vue d’atteindre des résultats prédéfinis. Les données de performance doivent permettre de montrer comment, dans le cadre des moyens alloués, l’effet des politiques ou la qualité des services publics peuvent être accrus au meilleur coût. Le but est de concentrer l’attention des décideurs, des gestionnaires et des agents publics sur la conception même des politiques financées par l’État ainsi que sur la façon d’améliorer le choix des leviers d’action, plutôt que sur des solutions consistant essentiellement à augmenter les moyens. La performance éclaire la budgétisation L’orientation de la gestion vers les résultats ne doit pas être confondue avec une budgétisation directe par objectif, qui consisterait à fixer d’abord les objectifs et les valeurs cibles souhaités puis à déterminer les enveloppes de crédits nécessaires pour les réaliser. Cela n’est pas possible pour plusieurs raisons : - le budget de l’État se construit sous contrainte d’enveloppe globale. La répartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d’un montant global prédéterminé en fonction de la situation des finances publiques et du contexte macro-économique ; - le lien entre dotation budgétaire et objectifs de performance n’est pas mécanique : une amélioration des résultats socio-économiques ou de la qualité de service peut, par exemple, être obtenue à moyens constants grâce à une amélioration des modalités de mise en œuvre des crédits ou grâce à une meilleure allocation des moyens ; 6 - Direction du Budget – Guide de la performance - il existe des limites techniques : un résultat peut être bon ou mauvais pour de multiples raisons (responsabilité propre du manager mais aussi éléments de contexte, cas de force majeure, niveau de priorisation insuffisant par rapport aux moyens alloués, etc.). Il n’y a donc pas de conséquences financières mécaniques directes à tirer des résultats : de mauvais résultats doivent-ils conduire à réduire les moyens ou à les concentrer ? Peuvent-ils, à moyens constants, être améliorés grâce à une révision des modalités de mise en œuvre de la politique ou de sa conception ? Seule l’explication précise des résultats constatés peut orienter la décision. Dans cette perspective, la performance vise à éclairer l’exercice de budgétisation. 2- Le renforcement du rôle du Parlement et une transparence accrue L’information du Parlement est aujourd’hui considérablement enrichie. Les articles 50 à 54 de la LOLF énumèrent pour chaque catégorie de loi de finances (initiale, rectificative, de règlement) les documents qui doivent être joints au texte de loi. Les annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement ont fortement progressé depuis 2007. Des articles de loi ont allongé la liste de ces documents (ex : documents de politique transversale). Sur le plan de la performance, les assemblées ont une connaissance plus précise, systématique et organisée des objectifs stratégiques et des résultats des politiques de l’État, présentés dans les projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances. Le choix des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultat doit également tenir compte des résultats précédemment obtenus. Ceux-ci doivent être commentés et analysés précisément, sur la base des rapports annuels de performances, documents présentés en annexe des projets de lois de règlement. Le Parlement est ainsi en mesure d’apprécier la cohérence entre les choix budgétaires qui lui sont proposés et les objectifs prioritaires qui les accompagnent. Définir des priorités constitue un premier pas vers une amélioration de l’efficacité de la dépense publique ; faute de priorité, l’action publique se disperse et manque de cohérence et de lisibilité, ce qui nuit à l’efficacité des moyens qui lui sont alloués. La stratégie de chaque programme et les objectifs qui en découlent sont définis par le responsable de programme. Ils sont validés au cours de la procédure de préparation du budget. Celle-ci est coordonnée dans chaque ministère par le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) et au plan interministériel par la direction du budget. Enfin, stratégie et objectifs sont discutés par le Parlement au cours de la procédure d’adoption du budget. Encart n° 1 : la performance dans la loi organique du 1er août 2001 Article 1er : les lois de finances « tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent » Article 7 : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel uploads/Management/ guide-performance.pdf