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Claude Beauregard Professeur à l’École nationale d’administration publique Univ

Claude Beauregard Professeur à l’École nationale d’administration publique Université du Québec - 555, boul. Charest-Est Québec (QC) G1K-9E5 - Canada Courriel : claude_beauregard@enap.ca David Carassus Maître de conférences en Sciences de gestion (Pau, France) Campus universitaire - BP : 575 – 64012 - Pau Cedex - France Courriel : david.carassus@univ-pau.fr Eustache Ebondo Wa Mandzila Professeur associé (Euromed Marseille) Ecole de Management BP 921 - 13288 Marseille Cedex 9 Courriel : Eustache.Ebondo@euromed-marseille.com Maurice Fouda Ongodo Docteur en Sciences de gestion LARGO, Université d’Angers, Faculté de Droit, Economie et Gestion 13, allée François Mitterrand B.P. 13633 - 49036 ANGERS Cedex Courriel : fongodo@yahoo.fr LES MÉCANISMES DE GOUVERNANCE PUBLIQUE LOCALE : UNE COMPARAISON À L’ÉCHELLE INTERNATIONALE 1 Si le fonctionnement des sociétés par actions a beaucoup emprunté à celui des démocraties parlementaires (Cannac et Godet, 2001), il n’est pas inutile d’adapter également les principes de bonne gouvernance et les mécanismes de contrôle censés améliorer les performances des organisations, développés actuellement dans les entreprises privées, aux institutions publiques locales. En effet, depuis plusieurs années, les collectivités locales sont confrontées à différents problèmes organisationnels mettant en cause notamment leur capacité à maîtriser les dépenses publiques et les risques locaux : scandales financiers dans l’attribution des marchés publics mettant en cause les élus et certaines entreprises, quasi-faillites financières, inefficacité des aides publiques locales1, gaspillages, offre des services locaux insuffisante ou incohérente avec les besoins des acteurs locaux, ou encore dysfonctionnements des modes d’organisation2. Dans ce contexte, le concept de gouvernance locale ou territoriale vise aussi bien à rationaliser les formes de management territorial qu’à permettre de conduire des actions économiques efficaces et de constituer des territoires performants. La gouvernance locale ou territoriale s’y définit, selon Gilly et Wallet (2005 ; cité par Guesnier, p.417), comme « le processus d’articulation dynamique de l’ensemble des pratiques et des dispositifs institutionnels entre des acteurs géographiquement proches en vue de résoudre un problème productif ou de réaliser un projet de développement », ou comme un « processus en perpétuelle évolution, se nourrissant de la volonté des acteurs [les contribuables, les élus, etc.] de participer activement à la gouverne des administrations locales» (Centre d’études en gouvernance, 2004)3, renvoyant « aux dispositifs, à la fois institutionnalisés ou formels et informels ou participatifs » (Belley S., 2003, p. 24)4. Centré sur la répartition des pouvoirs entre les acteurs organisationnels, la gouvernance publique locale met la lumière sur les mécanismes de coordination nécessaire à l’intérieur et à l’extérieur d’une organisation pour réguler les conflits d’intérêts entre ses différentes parties prenantes. Or, si une application du cadre de la gouvernance au contexte public semble pouvoir être effectuée de manière générale (Carassus, 2006), son utilisation de manière opérationnelle et directe apparaît être difficile, contrairement au contexte privé. En effet, pour ces objets particuliers et à cette fin, Charreaux (1997a) propose une typologie des mécanismes de corporate governance permettant de 1 L’aide des collectivités locales aux entreprises a plus que triplé entre 1998 et 2000, passant de 0,6 à 2,3 milliards d’euros (La Cible n° 103- février 2005, p. 53). 2 Plusieurs lois ont été votées en France depuis la loi de décentralisation visant à améliorer le fonctionnement des structures locales. La dernière loi date du 28 mars 2003 modifiant l‘article 1 de la constitution relative à l’organisation décentralisée de l’Etat. 3 Centre d’Études en Gouvernance (2004), Qu’est ce que la gouvernance? Document de travail, Université d’Ottawa. 4 Belley Serge (2003). Forces et faiblesses des acteurs de la nouvelle scène municipale, Téléscope, vol 10, nº 2, pp.24-28. 2 disposer d’un éventail exhaustif des différents « mécanismes organisationnels qui ont pour effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, autrement dit, qui « gouvernent » leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire ». Ce type de description n’existant pas à notre connaissance dans le secteur public local, il apparaît donc nécessaire, dans une première partie, de proposer une typologie des mécanismes de gouvernance locale. Ensuite, toujours dans un objectif de description et de compréhension des mécanismes de gouvernance publique locale, une étude comparative à l’échelle internationale mettra en évidence, l’universalité n’existant pas en la matière, les différences existantes entre des pays avec des contextes historico-politiques distincts. Pour cela, dans une seconde partie, nous décrirons les contextes locaux des pays étudiés. Après, dans une troisième partie, nous proposerons une comparaison des mécanismes de gouvernance publique locale. A partir de descriptions internationales, les objectifs et pratiques des différents types de municipalités choisies pourront en effet être comparés non seulement entre elles, mais aussi à des idéaux-typiques publics prônant actuellement la transparence et la performance des politiques publiques locales. Ces comparaisons seront effectués entre des municipalités appartenant à des pays et modèle de gouvernance différents, en l’occurrence le Québec et l’influence d’un modèle dit anglo-saxon, la France et son modèle dit continental, et enfin deux pays Africains, le Congo et le Cameroun, où les mécanismes de gouvernance peuvent répondre à des logiques différentes. Cette analyse sera effectuée avec comme objectif principal de proposer, dans une quatrième partie, des perspectives d’évolutions de la gouvernance publique locale en tenant compte des pratiques comparées, évolutions permettant de répondre aux problèmes organisationnels actuels décrits infra. Des apprentissages seront alors dégagés que cela soit en terme d’objectifs à promouvoir, ou bien en terme de moyens à mettre en œuvre pour améliorer les pratiques actuelles. 3 1) Typologie des mécanismes de gouvernance locale Afin de proposer, dans cette première partie, une typologie des mécanismes de gouvernance locale, nous commencerons, tout d’abord, par évoquer les corps théoriques, en tant que fondement de notre analyse. Ensuite, nous décrirons l’émergence actuelle d’une gouvernance urbaine, et, enfin, présenterons notre typologie des mécanismes de gouvernance locale. 1.1) Les corps théoriques de la gouvernance locale : D’une manière générale, la recherche d’une gouvernance publique ou locale semble pouvoir prendre appui sur plusieurs corps théoriques. Pour les théoriciens de la dépendance envers les ressources (Pfeffer et Salancik, 1978), l’organisation est dépendante de son environnement en matières premières, en capital, en travail, en équipements, en débouchés pour ses produits et ses services. La dépendance qui s’ensuit donne à l’environnement le pouvoir d’imposer aux organisations des exigences en termes de structures, de processus organisationnels efficaces, de prix, de produits et de services concurrentiels. Ainsi, une non adoption des principes de bonne gouvernance locale ou territoriale apparaît comme un handicap pour « attirer puis ancrer les nouvelles entreprises » et développer une offre de biens publics locaux. La théorie des coûts de transaction (Coase, 1937 ; Williamson, 1985) s’intéresse, elle, à la réduction des coûts de transaction rendue nécessaire grâce à une organisation territoriale qui favorise la coopération et la coordination des politiques locales et réduit l’incertitude. Enfin, la théorie des organisations (Desreumaux, 2005) apparaît comme un compromis entre les deux premières théories dans la mesure où elle considère l’organisation comme une arène composée de plusieurs acteurs ayant des intérêts divergents mais qui s’accordent sur des objectifs communs (Bazin, 1998). Nous constaterons qu’ici, les problèmes de la gouvernance publique locale rejoignent, dans bien des aspects, ceux de la gouvernance privée. Et, les questions, comme les réponses, qui se posent, et sont apportées, pour les sociétés par actions sont de même nature que ceux rencontrés dans une démocratie parlementaire. Dans ce cadre, l’objectif alors est de gérer conformément à la volonté et aux intérêts des électeurs en édictant des règles et des procédures qui permettent de mieux gouverner les institutions publiques. 4 D’une manière plus précise, en se fondant sur les études empiriques existantes, l’application aux organisations publiques du cadre théorique de la gouvernance relève, elle aussi, de cette évolution vers un élargissement des acteurs pris en compte dans le cadre de relation d’agence. Très tôt, Zimmerman (1977) s’appuie en effet sur les motivations de nombreux acteurs locaux, en l’occurrence les élus, les électeurs, les créanciers, les candidats politiques, les médias et les fonctionnaires, pour expliquer la forme des systèmes comptables municipaux. L’auteur fournit ainsi une théorie positive globale de l’information municipale en tentant d’explorer les raisons des faibles motivations pour l’application des réformes dans ce domaine. Wallace (1987) envisage, elle, les organisations publiques comme un nœud de contrats et revoie les hypothèses clés de la théorie de l’agence appliquées au secteur public. Sa volonté d’améliorer la compréhension des opérations gouvernementales et à but non lucratif la conduit, notamment, à proposer des hypothèses testables en matière de choix de méthodes comptables. Spiller (1990) propose, lui, des domaines d’application de la théorie de l’agence au marché politique mettant en jeu des acteurs différents. Les relations électeurs - élus sont notamment sujettes à des problèmes d’agence importants par le manque d’information qui caractérise le processus électoral. Les instances de régulation et de contrôle de l’activité des élus ou les groupes d’intérêts peuvent aussi être introduits à cette première relation d’agence en fournissant de l’information à l’électeur. Uhaldeborde (1996), enfin, utilise ce cadre théorique pour décrire la nature des relations entre partenaires publics et privés. La remise en cause des hypothèses classiques de la théorie économique lui permet, ainsi, de proposer un nouveau cadre d’analyse des comportements de uploads/Management/article-les-mecanismes-de-la-gouvernance-publique-locale.pdf