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0 Benchmarking: the missing link between evaluation and management ? par Emilio

0 Benchmarking: the missing link between evaluation and management ? par Emilio Pitarelli and Eric Monnier1 Résumé : En se concentrant de plus en plus sur les résultats et en adoptant des modes de gestion inspirés des entreprises privées, le secteur public est passé d'une culture administrative à une culture de gestion, et d'une culture d'application des règles à une culture de la performance. L’utilisation du benchmarking dans les administrations publiques s’inscrit dans cette tendance. Le benchmarking consiste à faire des comparaisons entre un processus utilisé dans une organisation et le même processus utilisé dans une organisation plus performante, le but étant de fixer de nouveaux objectifs. Dans le cadre de l’évaluation, le benchmarking permet de juger des réussites d'un programme par comparaison à un programme modèle, reconnu comme ayant bien fonctionné ("success story"). Notre présentation se base sur deux évaluations de la Direction helvétique du développement et de la coopération : l’évaluation du programme prioritaire suisse de Recherche-Développement en environnement, et l’évaluation des activités de l’Institut Universitaire d’Etudes du Développement situé à Genève. Au départ, en tant qu’équipe d’évaluation nous avions envisagé le benchmarking comme l’un des outils d’évaluation au même titre que les autres instruments utilisés : interviews, enquête par questionnaire,…. A l’issue de la deuxième expérience de mise en œuvre de cette démarche il nous est apparu que le benchmarking est mal adapté à l ’évaluation proprement dite par contre il renforce spectaculairement les retombées de l’évaluation dans le cadre du management. En effet, grâce à la comparaison avec des "good practices", il permet de traduire des recommandations stratégiques/politiques en propositions d’actions concrètes et donne une capacité de mobilisation des gestionnaires. En conclusion, le benchmarking peut conduire a des déceptions ou des succès selon la place qu’il lui est donné dans un processus d’évaluation. 1 Université de Genève et Centre Européen d'Expertise en Evaluation Monnier@Eureval-c3e.fr 1 Abstract More and more inspired by result analysis and management styles used in the private sector, the public sector has moved from an “administrative culture” to a “management culture”, and from a “culture of rules enforcement” to a “culture of performance”. The use of Benchmarking in public administrations is a sign of this new trend. Benchmarking means comparing the processes used in one organisation with those of another considered being gold-standard references, in order to set new objectives. In the field of evaluation, Benchmarking is used to assess the performance of a programme by comparing it to another programme recognised as being very successful. This paper is based on two evaluations carried out at the request of the Swiss Agency for Development and Co- operation, namely the evaluation of a research and development programme on Environment, and the evaluation of the activities of the Graduate Institute for Development Studies in Geneva. At first, we considered using Benchmarking alongside the other selected evaluation tools selected, i.e. interviews and questionnaire surveys. After using this new tool on two occasions, we came to the conclusion that it was not well adapted to the evaluation itself, but enhanced considerably the impact of the evaluation on management. Indeed, the comparison with “good practice” allows for strategic/political recommendations to be translated into proposals for concrete action, and helps managers to mobilise their capacities. We would finally emphasise that the success of Benchmarking depends on the way it is planned and used in an evaluation process. 2 Introduction : les réformes du secteur public Le secteur public est traversé par un courant de réformes depuis une quinzaine d'années en Europe. Il tente notamment de concentrer ses efforts sur les résultats et d'adopter des styles de gestion provenant des entreprises privées. Les services publics ont ainsi tendance, notamment au travers du terme "new public management", à se rapprocher du management privé. Les composantes principales de la "nouvelle gestion publique" sont une orientation vers la qualité des services, l'introduction de mesures de la performance (par exemple indicateurs de performance, benchmarking), l'adoption de styles de gestion du secteur privé, l'intégration de principes de concurrence, et l’exigence d’efficience dans l'utilisation des ressources (Cheung, 1997). Aujourd’hui encore, deux enjeux de taille traversent le secteur public : tenter de réduire les dépenses publiques, et faire face à une certaine crise de légitimité des administrations. La privatisation, la décentralisation, le reengineering ou la qualité ne sont que quelques exemples des efforts entrepris pour répondre à ces difficultés, lesquels ont conduit le secteur public à passer d'une culture administrative à une culture de gestion, et d'une culture d'application des règles à une culture de la performance (OCDE, 1994). La performance est toutefois un concept relatif. Elle doit être appréciée par rapport à une norme. Ainsi, il y a diverses bases de comparaison possibles : - ce que l'organisation a réalisé dans le passé par rapport au présent, - ce qui a été défini comme objectifs, - ce qui pourrait être réalisé en tenant compte des circonstances, - ce que d'autres organisations comparables sont en train de réaliser (les "Benchmarks"). Le Benchmarking Copier les constitutions des autres pays, étudier la tactique d'équipes sportives performantes, pratiquer l'espionnage industriel, ces activités contiennent les mêmes éléments que le Benchmarking. Auparavant, le benchmarking se référait plutôt à l'analyse concurrentielle ou à l'analyse industrielle. Ces méthodes ou encore l’approche par les "good practices" sont encore considérées comme étant du benchmarking, mais nombre d'éléments nouveaux y ont été ajoutés. L'approche élargie du benchmarking (Balm, 1994, 23) implique d’une part de procéder à l’étalonnage de tous les processus clés, et d’autre part de se mesurer aussi bien aux concurrents directs qu’à des entreprises non concurrentes reconnues comme étant les meilleures de leur secteur ("Best in the Class", BIC). Enfin, il s’agit de mettre l'accent sur les mesures comparatives qui intéressent les usagers de l'organisation. Terme emprunté aux géomètres, le "benchmark" est un repère utilisé comme point de référence pour des comparaisons de direction. Autrement dit, le benchmark est "un point de référence à partir duquel on peut mesurer les choses" (Chang, 1995, 21). Certains managers utilisent le benchmarking tout simplement pour parler de la fixation d'objectifs. 3 "Le benchmarking est un processus par lequel une petite équipe de personnes peut aider l'entreprise à entrer efficacement dans une démarche d'amélioration continue et l'aider à devenir la meilleure des meilleures. Elle y parvient en maîtrisant parfaitement ses processus (ou produits et services), en trouvant les entreprises qui sont les meilleures dans ce qu'elles font, en apprenant quelles sont les performances de ces entreprises en fonction des critères axés sur la demande du client, en comprenant comment elles ont atteint de tels niveaux de performance et en adaptant les meilleures de ces idées à ses propres processus" (Balm, 1994, 141). L'idée de base du benchmarking est de faire des comparaisons entre un processus utilisé dans une organisation et le même processus utilisé dans une organisation plus performante, le but de cette comparaison ou du calcul de cet écart étant d'aider à fixer de nouveaux objectifs. L’étalonnage repose sur un échange d'informations avec des entreprises réputées pour leur excellence dans un domaine donné. Il se définit alors comme l'effort accompli pour trouver et mettre en œuvre la pratique la meilleure. L'utilisation du benchmarking dans le secteur privé et public ne peut se comprendre si l’on ne saisit pas qu’il f ait partie intégrante d'une approche qualité, en particulier la démarche de management par la Qualité Totale (TQM). L’étalonnage recherche effectivement l'amélioration continue des processus et la satisfaction des clients, même s’il constitue une voie d'approche indirecte, puisqu'il consiste à aller voir ce que font d'autres prestataires de services. Le benchmarking n'est cependant que l’une des nombreuses manières d'améliorer la qualité des services publics. "Toute organisation relevant du service public doit se poser une question fondamentale, qui est la suivante : peut-il y avoir une bonne correspondance entre les traits spécifiques de l'étalonnage en tant que technique et les caractéristiques du service à étalonner ?" (Pollitt et al., 1994, 20). Initialement développé aux Etats-Unis dans les années 1970-1980, le Total Quality Management (TQM) est largement appliqué par les Japonais, avant d'être réexporté vers l'Europe. L'adoption des normes internationales ISO permettent d'officialiser le concept dans notre continent. L'auto-évaluation est un moyen de réaliser un examen systématique des activités et des résultats d’une entreprise, comparé aux modèles d'excellence des prix qualité, qui servent de benchmark. Le Prix Deming créé en 1951 au Japon, le Prix Malcolm Baldrige élaboré aux Etats-Unis en 1987, et le Prix européen de la Qualité existant depuis 1992, sont les plus connus. Depuis peu, ces prix commencent à être remportés par des services publics : hôpitaux, municipalités, ... Les éléments principaux pris en compte sont la politique et la stratégie de l'entreprise, l'implication du personnel et la satisfaction des clients. Partant, la qualité est une philosophie qui est entrée dans le monde de la gestion privée et publique, dont la communication, la formation, le benchmarking, la mesure des performances et les certifications sont les outils principaux. La qualité est un objectif, la gestion par la qualité (TQM) est le moyen de l'atteindre, et le benchmarking est un uploads/Management/benchmarking-the-missing-link-between-evaluation-and-management.pdf