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ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES

ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 1 CONTRIBUTION A L'ELABORATION D'UN GUIDE DE L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES Laurent DJEZZAR Céline GATEAU-LEBLANC Élèves administrateurs territoriaux Promotion Lucie Aubrac ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 2 L’ADF, AU CŒUR DE L’ACTION DURABLE Avec cette contribution, résultat du travail passionné de Laurent DJEZZAR et Céline GATEAU-LEBLANC, élèves administrateurs territoriaux, l’Assemblée des Départements de France démontre une nouvelle fois que son ambition se décline à partir de ses initiales : Animer, Diffuser, Former. Animer le réseau des acteurs, experts ou praticiens de l’évaluation : telle a été la mission confiée à Laurent et Céline, qui depuis le début de novembre 2007, n’ont eu de cesse de rencontrer partenaires, universitaires et chercheurs. La liste en est impressionnante. Ce rapport s’ouvre, du reste, sur une triple préface que signent Hélène COMBE et Patrick VIVERET, respectivement Déléguée générale et Président de l’Observatoire de la décision publique, Eric PORTAL, Président de l’AFIGESE et Guy CAUQUIL, Président de la SFE. Diffuser un document complet et concret : tel est l’objectif poursuivi par l’envoi et la mise en ligne de ce volumineux travail. Mesure de la performance, enjeu démocratique et développement durable y sont abordés, illustration du « PDCA » à trois vitesses imaginé par l’ADF, dans son « Micro-guide de la gestion durable » auquel a succédé le « Guide de l’action durable » dont la version 2, dévoilée aux administrateurs territoriaux de la promotion Lucie Aubrac le 26 février 2007, est diffusée, ce jour, lors de la semaine du développement durable. Former à la pratique de l’évaluation des politiques publiques : tel est le rôle qui désormais nous incombe et nous mobilise. En effet, ceux qui jusqu’à présent doutaient de la pertinence de l’évaluation, de son intérêt ou simplement de la réalité de cette Arlésienne, comprendront, avec ce guide, qu’elle représente un levier en faveur de l’action durable, ce qu’illustrent plus particulièrement trois universitaires : Nicolas BERLAND (Paris Dauphine), Nicolas MATYJASIK (Lille 2) et Adrien PONROUCH (Ecole des Mines de Saint-Etienne). Merci à eux… et à tous ceux qui n’ont pas hésité à se joindre à la démarche initiée par l’ADF et l’INET, Institut national des études territoriales. Mais l’aventure n’est pas finie pour autant, et, preuve que l’évaluation constitue bien un atout dans le jeu des collectivités, la prochaine étape sera l’occasion de présenter la « CARTE » de l’évaluation. Rendez-vous en septembre prochain. 2 avril 2008, Christian RIQUELME ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 3 REMERCIEMENTS Nous tenons à remercier Monsieur Michel ROUZEAU, Directeur général de l'Assemblée des Départements de France (ADF) pour son accueil chaleureux et sa disponibilité. Nous remercions Monsieur Christian RIQUELME, Directeur général adjoint de l'ADF, de nous avoir permis de réaliser ce projet collectif dans les meilleures conditions. Nous lui devons beaucoup et lui sommes reconnaissants de nous avoir guidés et de nous avoir fait bénéficier de sa compétence, de son ouverture d'esprit et de sa confiance. Nous tenons également à remercier spécialement Monsieur Nicolas BERLAND, Professeur des Universités à l'Université Paris Dauphine pour son expertise, sa grande disponibilité et son soutien sans faille. Notre contribution doit également beaucoup à l'appui et à la générosité de Monsieur Adrien PONROUCH, Doctorant à l'École des Mines de Saint- Étienne, pendant toute la durée de ce projet. Merci également à Nicolas MATYJASIK, enseignant - chercheur à l’Université de Lille 2 (CERAPS), pour son regard sans concession et sa contribution à nos travaux. Nos remerciements vont également aux fonctionnaires des collectivités que nous avons pu rencontrer ou contacter pour la qualité de leur accueil et la richesse de leurs témoignages. Merci également à l'ensemble des personnes qui ont participé par leur réflexion et leurs conseils à ce travail. La liste des personnes rencontrées et auditionnées figure en annexe. Ce projet collectif de l'Institut National des Études Territoriales (INET) a enfin été mené dans le cadre d'un partenariat avec la Société Française de l'Évaluation (SFE) et l'Association FInances Gestion Evaluation des collectivités territoriales (AFIGESE). Nous remercions très sincèrement Guy CAUQUIL, Président de la SFE, et Eric PORTAL, Président de l'AFIGESE, pour leur contribution. 2 avril 2008, Laurent DJEZZAR et Céline GATEAU-LEBLANC ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 4 SOMMAIRE L’ADF, AU CŒUR DE L’ACTION DURABLE 2 REMERCIEMENTS 3 SOMMAIRE 4 PREFACE D’HELENE COMBE ET PATRICK VIVERET 6 PREFACE D’ERIC PORTAL, PRESIDENT DE L’AFIGESE 11 PREFACE DE GUY CAUQUIL, PRESIDENT DE LA SFE 13 INTRODUCTION 15 AVANT-PROPOS METHODOLOGIQUE : COMMENT METTRE EN ŒUVRE UNE DEMARCHE EVALUATIVE ? 26 « PDCA 1 » : Procédure Documentaire : Comparaison, Appréciation LA MESURE DE LA PERFORMANCE 1. EVALUATION DES POLITIQUES ET MESURE DE LA PERFORMANCE DE L’ACTION PUBLIQUE 32 1.1. Evaluation et mesure de la performance, de quoi parle-t-on ? 33 1.1.1. Qu’est ce que l’évaluation de la performance ? 33 1.1.2. Les démarches de type LOLF, opportunité ou menace pour l’évaluation des politiques publiques ? 38 1.2. Comment consolider l’évaluation des politiques publiques dans les pratiques de modernisation de l’administration 43 1.2.1. Intégrer l’évaluation aux pratiques de gestion 43 1.2.2. Elargir le champ de la performance pour mieux évaluer les politiques 53 « PDCA 2 » : Processus Démocratique : Confrontation, Adaptation L’ENJEU DEMOCRATIQUE 2. L’EVALUATION PARTICIPATIVE : UN ENJEU DEMOCRATIQUE FONDAMENTAL 61 2.1. L’évaluation participative, gadget ou avenir de l’évaluation ? 61 2.1.1. De l’émergence du principe de la participation des citoyens… 61 2.1.2. …à la question de l’évaluation participative 62 2.1.3. Quelques bonnes raisons de recourir à l’évaluation pluraliste 68 2.1.4. Les différents dispositifs de participation 70 2.2. Pourquoi les collectivités locales sont-elles réticentes à faire participer les citoyens dans leurs évaluations 81 2.2.1. Les freins au développement de l’évaluation participative 81 2.2.2. Les risques liés à la conduite d’une évaluation pluraliste 81 2.2.3. Les bienfaits de l’évaluation participative incitent à l’émergence d’initiatives innovantes et reconnues 84 2.3. En quoi les démarches qualité peuvent faciliter la diffusion d’une culture de la participation dans les collectivités territoriales ? 88 ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 5 « PDCA 3 » : Politique Durable : Consolidation, Anticipation LE DEVELOPPEMENT DURABLE 3. EVALUER L’ACTION PUBLIQUE SOUS L’ANGLE DU DEVELOPPEMENT DURABLE 92 3.1. Evaluation, développement durable et territoire : de quoi parle-t-on ? 92 3.1.1. Qu’est ce que le développement durable et quels sont ses bénéfices pour l’action publique ? 92 3.1.2. Que recouvre l’évaluation de l’action publique sous l’angle du développement durable ? 97 3.2. La diversité des modes d’évaluation de l’action publique sous l’angle du développement durable 102 3.2.1. L’évaluation des actions, politiques et projets sous l’angle du développement durable 102 3.2.2. L’élargissement du cadre de l’action et de l’évaluation : des politiques au projet stratégique 106 3.2.3. L’évaluation du développement durable à l’échelle du territoire 115 3.2.4. La notation extra financière des collectivités, nouvelle forme d’évaluation des politiques publiques sous l’angle du développement durable ? 125 3.3. Comment consolider l’évaluation des politiques sous l’angle du développement durable à l’échelle du territoire ? 130 CONCLUSION ANNEXES Annexe 1 : Bibliographie 139 Annexe 2 : Démarches d’évaluation illustrant l’avant-propos méthodologique à partir de l’expérience de quatre départements 145 Annexe 3 : Charte de l’évaluation de la SFE 150 Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées et auditionnées 152 Annexe 5 : Description de la méthodologie SD21000 adaptée aux collectivités 155 ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE INSTITUT NATIONAL DES ETUDES TERRITORIALES CONTRIBUTION A L’ELABORATION D’UN GUIDE DE L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LAURENT DJEZZAR CELINE GATEAU-LEBLANC 2 AVRIL 2008 6 PREFACE Hélène COMBE1 & Patrick VIVERET2 Nantes et Nanterre, le 17 mars 2008 L'évaluation des politiques publiques en France ressemble un peu à ces "marronniers", ces thèmes récurrents que les journaux nous remettent en mémoire chaque année à date fixe, tels l'urgence des régimes, l'heure des soldes, les méfaits du soleil, … Car, à défaut d'être notre "Madeleine de Proust", tant la culture française de la notation et de la "mise en case" nous la dessine sous les traits austères du jugement et du contrôle, l'évaluation est régulièrement invoquée, mais joue en fait souvent "l'Arlésienne" … Ainsi, si les années 80 ont été marquées par l'émergence d'une prise de conscience institutionnelle sur la nécessité "d'entrer en évaluation", qu'en est-il vraiment vingt ans plus tard ?! Où en sommes-nous de l'évaluation des politiques publiques, alors que la société s'est considérablement transformée et que notre rapport au monde s'est intrinsèquement modifié ? L'exploration approfondie réalisée par les élèves administrateurs de l'INET, en lien avec l'Assemblée des Départements de France, la uploads/Politique/ guide-de-l-x27-evaluation-des-politique-publique-pdf.pdf