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R E PUBL IQ UE D U B ENIN MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHER

R E PUBL IQ UE D U B ENIN MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE U N I V E R S I T E D ’ A B O M E Y - C A L A V I ( U A C ) Ecole Doctorale de la Faculté de Droit et de Sciences Politiques Mémoire pour l’obtention du Diplôme d’Etudes Approfondies (D.E.A) OPTION : Droit Public Fondamental Réalisé et soutenu publiquement par : Sous La direction de : Alex ATIOUKPE Professeur Nicaise MEDE Agrégé de Droit Public. Université d’Abomey-Calavi Année Académique 2009-2010 THEME : LES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT AU BENIN DE 1990 A NOS JOURS 2 Introduction Les attributions financières sont à l’origine du pouvoir des Parlements.1 Ceux-ci sont nés des finances publiques et du consentement à l'impôt entendu comme l'un des fondements de la démocratie. L’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) français du 26 août 1789 dispose : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Le principe du consentement à l’impôt traduit les tentatives du Parlement de s’affirmer face à l’Exécutif. Sa consécration en tant que droit naturel, inaliénable et sacré2, « clef de voûte de la démocratie représentative »3 est l’affirmation de la liberté politique4 dont la mise en œuvre est assurée aujourd’hui par l’examen des lois de Finances. La théorie financière classique héritée du constitutionnalisme occidental, attribuait le pouvoir de décision en matière financière aux assemblées élues au suffrage direct des citoyens. Ce principe de consentement à l’impôt, qui pose la règle de l’exigence du peuple, à ne payer l’impôt qu’après l’avoir consenti au travers de ses représentants, reste l’affirmation la plus nette des libertés politiques et le fondement le plus essentiel des démocraties représentatives5. Mais, force est de constater que les pouvoirs financiers des Parlements ont connu durant ce dernier siècle de considérables restrictions. 1 P. PACTET, Institutions Politiques. Droit Constitutionnel, Paris, Armand Colin, 18è éd, 1999, p. 449. 2 P. BELTRAME, « Le consentement de l’impôt. Devenir d’un grand principe », in RFFP, n° 51, 1995, pp. 81-89. 3 X. CABANNES, « L’Etat, le Parlement et le consentement à l’impôt », in RFFP, n° 77, 2002, p. 227. 4 Id., « L’Etat, le Parlement et le consentement à l’impôt », ibid., p. 228. 5 K. SOMALI, «Le Parlement dans le nouveau Constitutionalisme en Afrique : Essai d’analyse comparée à partir des exemples du Bénin, du Burkina Faso et du Togo » thèse de droit public soutenue à Lille en 2008, p. 273. 3 Au Bénin, ces pouvoirs souffrent d’une véritable visibilité depuis le retour à la démocratie, aussi bien dans le droit que dans les faits; au point de conduire à leur évanescence au sein du régime présidentiel établi, par la Constitution du 11 décembre 1990. Au vu de l’usage des pouvoirs exceptionnels du Chef de l’Etat6 dans le domaine de la loi de Finances et qui vide les articles 967 et 1108 de la Constitution de leur substance, il est évident que, tant au niveau du domaine de la loi qu'au niveau du contrôle que peut exercer le Parlement sur le Gouvernement, le Parlement perd une partie de ses prérogatives9. Ce phénomène pourrait être un des traits caractéristiques des systèmes politiques actuels dans lesquels l'Exécutif tend à accroître ses prérogatives10 depuis le retour à la démocratie au Bénin. Les liens entre le pouvoir financier et le pouvoir politique ne sont plus à démontrer car, les phénomènes financiers publics sont avant tout des phénomènes politiques11, les premiers étant étroitement imbriqués dans les seconds12. « Les 6 Voir article 68 de la Constitution béninoise du 11décembre 1990. « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire national ou l’exécution des engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menacé ou interrompu, le Président de la République, après consultation du Président de l’Assemblée nationale et du Président de la Cour constitutionnelle, prend en conseil des ministres des mesures exceptionnelles exigées par les circonstances sans que les droits des citoyens garantis par la Constitution ne soient suspendus. Il en informe la nation par un message. L’Assemblée nationale se réunit de plein droit en session extraordinaire. » 7 « L’Assemblée nationale vote la loi et consent l’impôt ». 8 « L’Assemblée nationale vote le budget en équilibre. Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée, à la date du 31 décembre, les dispositions du projet de loi de Finances peuvent être mises en vigueur par Ordonnance. Le Gouvernement saisit, pour ratification, l’Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze jours. Si l’Assemblée nationale n’a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est établi définitivement par Ordonnance ». 9 En ce qui concerne les commissions d’enquête parlementaire, les parlementaires n’arrivent pas toujours à aller au bout de leur mission de contrôle avec l’usage des dispositions de l’article 115 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale. 115. « Le dépôt d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission est notifié par le Président de l'Assemblée au Garde des Sceaux, ministre de la justice. Si le garde des Sceaux fait connaître que des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition, celle-ci ne peut être mise en discussion. Si la discussion a déjà commencé, elle est immédiatement interrompue.- Lorsqu'une information judiciaire est ouverte après la création de la commission, le Président de l'Assemblée nationale, saisi par le Garde des Sceaux, en informe le Président de la commission. Celle-ci met immédiatement fin à ses travaux. Son usage à chaque fois qu’une commission d’enquête parlementaire se met sur pied rend difficile l’exercice du pouvoir de contrôle ». 10 P. GEORGE, Droit Public, 10ième Ed. SIREY, 2010, p. 94. 11 M. BOUVIER, « Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique? », in RFFP, n° 79, 2002, p. 241. 4 finances publiques fondent la substance des pouvoirs politiques et constituent en cela un instrument privilégié d’analyse et de création des institutions »13. Les rapports entre les pouvoirs, traditionnellement présentés à travers l’Exécutif et le Législatif – Gouvernement et Parlement –, s’analysent de manière satisfaisante dans les mécanismes des finances publiques, et principalement la procédure budgétaire14. Dans l’activité du Parlement, les problèmes financiers, au premier rang desquels figure l’examen du budget de l’Etat, occupent une place de choix, qui résulte essentiellement de l’évolution historique du rôle du Parlement15. « C’est en brandissant le refus de l’impôt qu’on avait transformé des régimes, c’était en refusant ouvertement qu’on avait fait des révolutions, c’était en associant politique et finances publiques qu’on avait, non sans peine, construit les mécanismes de contrôle parlementaire »16. Le Parlement trouve ses origines en Grande-Bretagne avec la Grande Charte (la Magna Carta) issue de la défaite des Bouvines 17 en 1215 et complétée par le Bill of Rights de 168818 puis de la DDHC qui vient consacrer en son article 14, 12 Id., « Editorial : les décideurs politiques au cœur de la nouvelle gouvernance financière publique », in RFFP, n° 94, 2006, p. 3. 13 M. BOUVIER, R. HERTZOG, « Réforme des finances publiques : réforme de l’Etat », in RFFP, n° 73, 2001, p. 3. 14 J.-P. CAMBY, « Cavaliers », in L. FAVOREU, R. HERTZOG, A. ROUX (dir.), Constitution et Finances publiques, Etudes en l’honneur de Loïc PHILIP, Paris, Economica, 2005, p. 319. 15 F. MENDEL et V. HERMAN « Les Parlements dans le monde » in Union Interparlementaire, PUF, 1977 p. 653. 16P. BELTRAME, « Le consentement de l’impôt. Devenir d’un grand principe », in RFFP, n° 51, 1995, p. 80. 17 F. CHOUVEL, Finances publiques 2007, Paris, 10e éd Gualino éditeur, 2007, p. 17. 18 JF. PICARD, Finances Publiques, Paris, éd Litec, 1989, pp. 3, 4. La Grande charte qui avait été imposée à Jean SANS TERRE par ses barons révoltés pose le principe du consentement à l’impôt qui est la raison d’être initiale des premières assemblées parlementaires : « aucun revenu ne sera levé dans le royaume si ce n’est par le conseil commun du royaume ». Après une série de dissolution successive des Parlements qui n’ont pas voulu céder aux tentatives de la Couronne qui s’efforcera dès le début de violer ou de détourner la règle du vote de l’impôt par les représentants de la nation, le troisième Parlement finira par imposer au roi en 1628 la Petition of Right qui compléta la Grande Charte en étendant l’autorisation parlementaire à toutes les recettes fiscales. Après sa dissolution, le conflit entre Parlement et roi se termina par l’exécution du roi en 1649. Ce triomphe du Parlement lui permis en 1688 d’imposer à la nouvelle dynastie des Hanovre trois principes fondamentaux du 5 le principe du consentement à l’impôt comme uploads/Politique/ pouvoirs-financiers-du-parlement-au-benin.pdf