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Michel Lesage Député des Côtes d’Armor Parlementaire en mission auprès du Gouve

Michel Lesage Député des Côtes d’Armor Parlementaire en mission auprès du Gouvernement Rapport d’évaluation de la politique de l’eau en France « Mobiliser les territoires pour inventer le nouveau service public de l’eau et atteindre nos objectifs de qualité » Juin 2013 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 1 LETTRE DE MISSION Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 2 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 3 SOMMAIRE LETTRE DE MISSION ...................................................................................................................................... 1 SOMMAIRE ......................................................................................................................................................... 3 PRÉFACE .......................................................................................................................................................... 11 SYNTHÈSE ....................................................................................................................................................... 14 12 ORIENTATIONS ET 70 PROPOSITIONS ......................................................................................... 23 PREMIÈRE PARTIE – La politique de l'eau en France ............................................................. 29 1. Le cadre français de la gestion de l'eau....................................................................................... 30 1.1 Le dispositif législatif français ................................................................................................. 30 1.2 L'échelon national de la politique de l'eau ......................................................................... 33 1.3 L'échelon bassin versant de la gestion de l'eau en France ........................................... 34 1.4 L'échelon local de la politique de l'eau................................................................................. 37 2. Le cadre européen de la gestion de l'eau ................................................................................... 40 2.1 Les objectifs de la DCE ................................................................................................................ 40 2.2 La mise en œuvre de la DCE ..................................................................................................... 41 2.3 Le processus d'évaluation ......................................................................................................... 42 2.4 Les autres directives européennes ........................................................................................ 44 DEUXIÈME PARTIE – État des lieux de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l'eau .....................................................................................................................................................46 1. Aperçu de l'état des masses d'eau en France ........................................................................... 47 1.1 Les masses d'eau de surface ..................................................................................................... 47 1.2 Les masses d'eau souterraine .................................................................................................. 47 1.3 Prévisions d'amélioration ......................................................................................................... 48 2. Évaluation des SDAGE et des PdM ................................................................................................ 49 2.1 Les outils de connaissance nécessaires à l'évaluation de l'état des eaux ............... 49 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 4 2.2 Les dispositifs nécessaires à la surveillance de l'état des eaux .................................. 54 2.3 Les informations justifiant les dérogations et concernant les objectifs complémentaires dans les zones protégées .............................................................................. 55 2.4 Les mesures prises pour atteindre les objectifs de 2015 ............................................. 56 3. Les liens entre la DCE et la directive « nitrates » du 12 décembre 1991 ....................... 60 TROISIÈME PARTIE – 12 orientations et 70 propositions .................................................... 61 Orientation n° 1- Retrouver un État qui impulse et qui pilote .......................................... 62 Constats - Enjeux 1. La politique de l’eau est confrontée à de multiples défis ................................................. 62 2. Face à ces défis, un fort volontarisme gouvernemental doit être affirmé ................ 62 3. Le « modèle » français de l’eau a atteint ses limites .......................................................... 63 Freins - Difficultés 1. Une organisation administrative et politique éclatée ....................................................... 64 2.Un Parlement peu présent sur les politiques de l’eau ....................................................... 65 3. Les agences de l'eau : entre l’État et les territoires............................................................ 65 4. Une grande diversité de textes et un droit de l'eau complexe ....................................... 66 5. Une coordination insuffisante sur les territoires ............................................................... 67 Propositions .............................................................................................................................................. 68 Orientation n° 2 - Rendre plus efficace la police de l’eau ..................................................... 74 Constats - Enjeux 1. La police de l’eau joue un rôle majeur dans la politique de l’eau ................................. 74 2. Les acteurs de la police de l’eau ................................................................................................ 74 Freins - Difficultés 1. Des lacunes et difficultés qui datent ........................................................................................ 75 2. Les avancées de l’ordonnance d’harmonisation des polices de l’environnement ................ 76 3. Les difficultés qui restent à surmonter ................................................................................... 76 Propositions .............................................................................................................................................. 78 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 5 Orientation n° 3- Agir mieux au niveau de l’Europe ............................................................... 79 Constats - Enjeux 1. Les retards de la France dans la mise en œuvre des directives européennes ........ 79 2. La France doit également agir très en amont, dans l’élaboration des textes ........... 80 Freins - Difficultés 1. L’implication de la France doit donc intervenir dès la phase d'élaboration de la proposition d'acte et de sa négociation par les instances européennes. ....................... 80 2. Le pilotage et la gouvernance des directives, au plan national et local doivent être améliorés en associant les différents acteurs concernés. .................................................... 81 Propositions .............................................................................................................................................. 82 Orientation n°4 - Mettre en œuvre une nouvelle gouvernance de l’eau en mobilisant les territoires ....................................................................................................................... 83 Constats - Enjeux Bottom-up et Top down .................................................................................................................... 83 En France, l’eau n’est pas gérée comme une compétence mais une multitude de compétences .......................................................................................................................................... 83 Un paysage de l’eau qui s’est construit sur des logiques différentes .............................. 83 La territorialisation est un gage d’efficacité de l’action publique et en particulier dans le domaine de l’eau ................................................................................................................... 86 Les déclinaisons territoriales des politiques de l’eau ............................................................ 87 La pertinence des SAGE sur les territoires ................................................................................ 87 Les bases d’une nouvelle gouvernance territoriale ................................................................ 92 Propositions .............................................................................................................................................. 96 Orientation n° 4 bis : Promouvoir la structuration d’une nouvelle ingénierie publique décentralisée .........................................................................................................................100 Constats - Enjeux 1. Permettre aux collectivités d’avoir les moyens pour exercer une nouvelle compétence de « gestion des milieux aquatiques » ..............................................................100 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 6 2. La fin de l’ingénierie publique exercée par les services déconcentrés de l’État ...100 3. L’audit et le conseil privés en mal d’indépendance .........................................................101 4. Une dynamique d’initiatives d’ingénierie publique sur les territoires à conforter .... 102 Propositions ............................................................................................................................................ 110 Orientation n° 5 - De nouvelles orientations et une gouvernance à réinventer à l’échelle des bassins ...............................................................................................................................111 Constats - Enjeux 1. Le territoire national a été découpé en 6 Agences de l’eau en métropole et 4 Offices de l’Eau dans les DOM-TOM. .....................................................................................111 2. Des agences parfois critiquées .................................................................................................112 Propositions ............................................................................................................................................ 115 Orientation n° 6 - Repenser notre modèle économique de financement de l’eau 116 Constats - Enjeux Le système de financement de la politique de l’eau a atteint ses limites .....................116 Des recettes en régression structurelle ....................................................................................116 Des besoins de financements considérables ...........................................................................117 Les principes fondateurs du financement de la politique de l’eau remis en cause ..118 Le levier financier des Agences de l’eau peu utilisé pour les enjeux qualitatifs........120 Propositions ............................................................................................................................................ 125 Orientation n° 7 – Améliorer la connaissance et la recherche ........................................135 Constats - Enjeux 1. La connaissance et la recherche constituent des enjeux centraux dans la mise en œuvre de la politique de l'eau et des milieux aquatiques. ............................................135 2. L'historique de la mise en place des réseaux de données sur l'eau...........................136 3. Défaillances et dysfonctionnements dans le système d’information sur l’eau .....137 4. Les difficultés du financement et des travaux de recherche ........................................139 Propositions ............................................................................................................................................ 140 Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 7 Orientation n°8 - Faire de la démocratie de l’eau un véritable enjeu ..........................144 Constats - Enjeux 1. La démocratie de l’eau et ses instances ................................................................................144 2. Les limites actuelles de la démocratie de l’eau en France .............................................145 3. Construire un savoir commun et une vision partagée de l’eau, et en faire une grande cause nationale...............................................................................................................147 4. Développer une « hydro-citoyenneté » et une véritable « démocratie de proximité » ......................................................................................................................................150 Propositions ............................................................................................................................................ 152 Orientation n° 9 - Répondre aux problématiques spécifiques du petit cycle de l’eau ......... 155 Constats - Enjeux 1. Le service d’alimentation en eau potable est très bien assuré sur l’ensemble du territoire national .........................................................................................................................155 2. Des progrès très importants ont été réalisés dans le domaine de l’assainissement collectif des eaux usées. .............................................................................................................155 Freins - Difficultés 1. L’état de vétusté du réseau d’eaux pluviales ......................................................................157 2. Une eau brute parfois impropre à la potabilisation ........................................................157 3. Les problèmes qui perdurent dans le domaine de l’assainissement ........................158 4. Le problème des eaux pluviales est insuffisamment traité ..........................................158 5. Les enjeux du traitement des pollutions émergentes .....................................................159 Propositions ............................................................................................................................................ 161 Orientation n°10 - Lutter plus efficacement contre les pollutions diffuses d’origine agricole ..........................................................................................................................................................162 Constats - Enjeux 1. Les pollutions organiques ..........................................................................................................163 2. La pollution des eaux par les pesticides ...............................................................................163 Freins - Difficultés Mission d’évaluation de la politique de l’eau Michel LESAGE – juin 2013 8 1. Un modèle agricole à fort taux d’intrants ............................................................................164 2. Une architecture réglementaire et décisionnelle complexe .........................................165 3. L’obstacle de la non-cohérence entre la PAC et la DCE ..................................................167 4. À la croisée de la PAC et de la DCE, l’agro-écologie .........................................................171 Propositions ............................................................................................................................................ 174 Orientation n°11 – Mobiliser les politiques publiques pour préserver et restaurer les milieux aquatiques ..........................................................................................................................179 Constats - Enjeux A. Préserver la continuité écologique des cours d'eau 1. La disponibilité d’une ressource de qualité (et abondante) exige des milieux aquatiques vivants et diversifiés ............................................................................................179 2. Les enjeux de la restauration de la continuité écologique des cours d’eau ............180 B. Sauvegarder et restaurer les zones humides 1. Le rôle des zones humides est primordial pour la qualité et la quantité de l’eau .......... 182 2. Un plan d’action gouvernemental ...........................................................................................182 Freins - Difficultés 1. Les difficultés de la mise en œuvre des actions de restauration de la continuité écologique des cours d’eau ............................................................................................................183 Propositions ............................................................................................................................................ 186 Orientation n° 12 – Améliorer la gouvernance de l’eau en s’inspirant des bonnes pratiques et des expériences à l’étranger ..................................................................................190 Constats - Enjeux 1. La gouvernance est très différente selon les pays ............................................................191 2. Le uploads/Politique/ rapport-d-x27-evaluation-de-la-politique-de-l-x27-eau-en-france.pdf