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- 79 - LE POUVOIR REGLEMENTAIRE DES COLLECTIVITES LOCALES DANS LES ETATS D’AFRI

- 79 - LE POUVOIR REGLEMENTAIRE DES COLLECTIVITES LOCALES DANS LES ETATS D’AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE (LES CAS DU CAMEROUN, DU GABON ET DU SENEGAL) Par Cyrille MONEMBOU Chargé de cours à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques, Université de Yaoundé II cyrillemonembou@yahoo.fr INTRODUCTION Le pouvoir réglementaire local existe ! C‟est par cette exclamation qui marque à la fois une surprise et une sorte d‟exaltation que Pierre-Laurent FRIER constate sa consécration explicite dans la norme fondamentale avec la réforme constitutionnelle française du 28 Mars 2003 en son article 72.1 L‟alinéa 3 de cet article dispose expressément que « Dans les conditions fixées par la loi, (les) collectivités s‟administrent librement par des conseils élus et disposent d‟un pouvoir réglementaire pour l‟exercice de leurs compétences ». La surprise de l‟auteur semble justifiée eu égard aux nombreuses controverses doctrinales ayant été animées sur l‟existence du pouvoir réglementaire local dans un Etat unitaire, fût-il décentralisé. En effet, la problématique relative au pouvoir réglementaire des collectivités territoriales a jadis suscité un  Mode de citation : Cyrille MONEMBOU « Le pouvoir règlementaire des collectivités locales dans les états d‟Afrique noire francophone (les cas du Cameroun, du Gabon et du Sénégal) », Revue CAMES/SJP, n°002/2015, p.79-111 1 P-L. FRIER, « Le pouvoir réglementaire local : force de frappe ou puissance symbolique ? », AJDA, 2003, p559. questionnement sur son existence. La conception souverainiste de l‟Etat unitaire assise sur les principes d‟indivisibilité de la souveraineté et de l‟unité non seulement de l‟ordre normatif2, mais aussi de l‟Etat s‟accommoderait mal avec l‟hypothèse d‟un pouvoir réglementaire local. La puissance de l‟Etat3 unitaire se mettrait en exergue avec l‟exercice du pouvoir réglementaire par les autorités centrales notamment le Président de la République et le Premier Ministre détenteurs du pouvoir réglementaire initial4 . Louis FAVOREU, après avoir affirmé que le principe de libre administration ne signifie pas libre réglementation, s‟insurge contre l‟idée d‟un pouvoir réglementaire local5. A contrario, l‟existence du pouvoir réglementaire local ne fait l‟objet d‟aucun doute pour le Professeur Bertrand 2 G. HERAUD, L’ordre normatif et le pouvoir originaire, Sirey, 1946, 487p. 3 O. BEAUD, La puissance de l’Etat, PUF., 1994, 512p. 4 L‟article 15 al 2 de la loi constitutionnelle du 18 Janvier 1996 du Cameroun attribue le pouvoir réglementaire au Président de la République et au Premier Ministre 5 L. FAVOREU, « Libre administration et principes constitutionnels », In J. MOREAU et J. D‟ARCY La libre administration des collectivités locales, Paris-Aix en Provence, ECONOMICA- PUAM, 1984 pp. 63-71. - 80 - FAURE6, dès lors qu‟il existe une administration décentralisée, juxtaposée à l‟administration déconcentrée. Il est la matérialisation de l‟autonomie locale.7 M. CHARLIER affirmera que ce pouvoir s‟est rendu nécessaire pour la conduite des affaires de la cité.8 L‟opposition avouée au pouvoir réglementaire local par la doctrine va finalement être diluée par le simple fait que le constituant dans le cadre d‟un Etat unitaire décentralisé consacre l‟existence d‟une administration locale ayant à sa tête des organes élus devant organiser et faire fonctionner la collectivité par des règlements locaux9. Les règlements locaux sont une conséquence logique de la décentralisation territoriale. Selon EISEINMANN, elle « (…) consiste à donner à des autorités à compétente locale des pouvoirs d’action donc d’abord de décision indépendantes 6 B.FAURE, Le pouvoir réglementaire des collectivités locales, Paris, LGDJ, Coll. BDP, tome 200, 1998 7 François LUCHAIRE affirmera dans ce sens que lorsqu‟il s‟agit de déterminer les modalités d‟exécution par une collectivité territoriale d‟une compétence qui lui est propre, un règlement gouvernemental ne peut intervenir que s‟il est expressément prévu par la loi à peine de porter atteinte à l‟autonomie locale. F. LUCHAIRE, « Les fondements constitutionnels de la décentralisation », RDP., 1982, p1544. 8 Il indique : « les nécessités de l‟exécution même des lois, puis plus largement celles de la conduite des affaires publiques par le gouvernement et l‟administration ont obligé à conférer assez tôt, puis de plus en plus, l‟existence de pouvoirs réglementaires. Il en a été admis de locaux … chez le préfet, le maire….Et il en a été admis un, de général, chez le chef de l‟Exécutif » (Préface à la thèse de C. WIENER, Recherches sur le pouvoir réglementaire des ministres. Paris, LGDJ., 1970. 9 B. FAURE, « Règlements locaux et règlements nationaux », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, N°42, Janvier, 2014, p43. des autorités centrales »10. Le pendant de l‟autonomie des collectivités territoriales est ainsi le pouvoir réglementaire local. Même si on peut encore a priori être surpris de l‟existence d‟une diversité de source de production des normes infra- législatives dans un Etat unitaire induisant l‟octroi d‟un pouvoir réglementaire aux entités infra étatiques11, il faut reconnaître que l‟existence du pouvoir réglementaire local ne fait plus l‟objet d‟aucun doute dans la doctrine française du fait de sa consécration explicite.12 Dans les pays d‟Afrique noire francophone, la question de l‟existence du pouvoir réglementaire local n‟a pas suscité une controverse doctrinale. Cela est peut être dû à deux raisons : D‟une part du fait de la jeunesse des politiques de décentralisation en Afrique noire13, d‟autre part de la prédilection de certains membres de la doctrine pour les questions 10 C. EISENMANN, Cours de droit administratif, Tome 1, LGDJ., 1982, p278. André ROUX abonde dans le même sens en considérant que la notion de décentralisation « apparaît comme un principe gouvernant l‟organisation administrative de l‟Etat et repose sur une délégation de puissance publique que celui-ci consent au collectivités locales ». A. ROUX, « Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales », RFDA., N°8, 1992, p436. 11 Les collectivités locales ne sont pas les seules bénéficiaires du pouvoir réglementaire en dehors du pouvoir central. Il est également reconnu aux autorités administratives indépendantes. Sur cette question, on lira utilement A. HAQUET, « Le pouvoir réglementaire des autorités administratives indépendantes. Réflexions sur son objet et sa légitimité », RDP., n°2, 2008, pp 393-417 12 G. CHAVIER, Le pouvoir normatif local : enjeux et débats, LGDJ, 2011, 182p 13 Les politiques de décentralisation en Afrique noire francophone sont intimement liées aux revendications démocratiques qui ont provoquées des mutations profondes de l‟Etat il y a près de deux décennies. - 81 - d‟autonomie financière des collectivités locales.14 Pourtant, la décentralisation occupe une place fondamentale dans les politiques publiques des trois Etats. La Constitution sénégalaise15 en son article 102 affirme expressément que : « les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblées élues (…) ». On observe une sorte de synonymie avec le contenu de l‟article 112 de la Constitution gabonaise16 disposant que « les collectivités locales de la Républiques sont créées par la loi (…). Elles s’administrent librement par des conseils élus (…) ». Le constituant camerounais n‟en dit pas moins en affirmant de façon claire que « les collectivités territoriales décentralisées (…) s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi (…) ». Au cœur de ces dispositions constitutionnelles se trouve ainsi expressément consacré le principe 14 On peut ainsi citer J R. KEUDJEU DE KEUDJEU, Recherche sur l’autonomie des collectivités territoriales décentralisées, Thèse Ph.D, Droit public, Université de Douala 2012, 670p. ; L. NGONO TSIMI, L’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées : L’exemple du Cameroun, Thèse pour le Doctorat en droit public, Université de Paris Creteil Val de Marne, 421p. ; J. KANKEU, « L‟autonomie des collectivités territoriales décentralisées : quelle autonomie ? », Juridis périodique N°85, janvier-février-mars 2011 ; A. ESSONO OVONO, « L‟autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone. Le cas du Cameroun, de la Côte d‟Ivoire, du Gabon et du Sénégal », Revue Afrilex, n°spécial Finances publiques, 2é, 2009, p2. 15 Constitution du 07 janvier 2001 16 Constitution révisée par la Loi n°13/2003 du 19 août constitutionnel de libre administration17. La constitutionnalisation de la liberté d‟administration locale18 reconnaît une réserve d‟action aux collectivités territoriales19. Le principe de libre administration débouche logiquement sur la reconnaissance d‟un pouvoir réglementaire local20. Il est un moyen essentiel de la libre administration puisqu‟on ne peut administrer qu‟en édictant des actes d‟administration21. L‟exégèse de ces différents corpus constitutionnels démontre à suffisance que le pouvoir réglementaire local existant, à défaut d‟avoir un fondement constitutionnel explicite, a inéluctablement une assise constitutionnelle implicite22, le 17 C. BACOYANNIS, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, Paris, Economica, 1993, 319 p. 18 J.BENOIT, « La liberté d‟administration locale », RFDA., 2002, pp1065-1078 19 G. PROTIERE, La puissance territoriale. Contribution à l’étude du droit constitutionnel local, Thèse Université de Lyon II, 2006, p 29. 20 André ROUX affirme qu‟ « il apparaît ainsi que, du point de vue constitutionnel, la liberté de gestion qui doit être assurée aux collectivités territoriales implique tout d’abord que celles-ci disposent d’une réelle capacité de décision qui leur permette de gérer leurs propres affaires ». A.ROUX, « Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales », op.cit., p 438. On notera que ce point de vue n‟est nullement partagé par Michel TROPER pour qui « la libre administration ne uploads/Politique/488-1188-1-pb.pdf