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Les ﬁnances locales Michel Bouvier Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-S

Les ﬁnances locales Michel Bouvier Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Les ﬁnances locales 16 e édition Du même auteur M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, Le système communal : État actuel et perspectives de la gestion ﬁnancière locale, préf. de P . Lalumière, LGDJ, 1981. M. BOUVIER et alii (sous la dir. de), Solidarités locales, LGDJ, 1986. M. BOUVIER, L’État sans politique, préf. de G. Vedel, LGDJ, 1986. M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, L’administration ﬁscale en France, PUF, collection « Que sais-je ? », 1988. M. BOUVIER (sous la dir. de), Réforme des ﬁnances publiques, démocratie et bonne gouvernance, LGDJ, 2004. M. BOUVIER (sous la dir. de), Innovations, créations et transformations en ﬁnances publiques, LGDJ, 2006. M. BOUVIER (sous la dir. de), Réforme des ﬁnances publiques : la conduite du changement, LGDJ, 2007. M. BOUVIER (sous la dir. de), La bonne gouvernance des ﬁnances publiques dans le monde, LGDJ, 2009. M. BOUVIER, A. BARILARI, La LOLF, une nouvelle gouvernance ﬁnancière de l’État, LGDJ, collection « Systèmes », 3 e éd., 2010. M. BOUVIER (sous la dir. de), La nouvelle administration ﬁnancière et ﬁscale, LGDJ, 2011. M. BOUVIER (sous la dir. de), La cohérence des ﬁnances publiques au Maroc et en France, LGDJ, 2012. M. BOUVIER (sous la dir. de), La transparence des ﬁnances publiques : vers un nouveau modèle, LGDJ, 2013. M. BOUVIER (sous la dir. de), Quel pilotage des réformes en ﬁnances publiques au Maroc et en France ?, LGDJ, 2014. M. BOUVIER (sous la dir. de), L’État territorial au Maroc et en France, LGDJ, 2015. M. BOUVIER, Introduction au droit ﬁscal et à la théorie de l’impôt, LGDJ, collection « Systèmes », 12 e éd., 2014. M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, J.-P . LASSALE, Finances publiques, LGDJ, collection « Manuels », 14 e éd., 2015. © 2015, LGDJ, Lextenso éditions 70, rue du Gouverneur Général Éboué 92131 Issy-les-Moulineaux Cedex ISBN 978-2-275-04269-5 ISSN 0987-9927 Sommaire Chapitre 1 Une nouvelle gouvernance ﬁnancière locale Chapitre 2 Le ﬁnancement par le contribuable : l’impôt Chapitre 3 Le ﬁnancement par concours de l’État : les subventions Chapitre 4 Le ﬁnancement par les institutions bancaires : l’emprunt Chapitre 5 Le ﬁnancement de l’action locale par la gestion du patrimoine et des services Chapitre 6 Contrôle et régulation de la décision et de la gestion ﬁnancière locale Conclusion Bibliographie T able des matières Chapitre 1 Une nouvelle gouvernance ﬁnancière locale On retiendra liminairement ce fait sans doute essentiel pour toute étude de ﬁnances publiques : l’État parlementaire s’étant construit en France autour de l’élaboration d’un droit budgétaire, l’éclat de la démocratie est intimement lié à un projet de transparence ﬁnancière de ses institutions. Aussi est-on en présence d’un champ qui, étroitement lié dès ses origines à la question de l’équilibre des pouvoirs, s’est toujours situé au cœur des changements du système politique. C’est d’ailleurs ce que soulignait très explicitement G. Jèze lorsqu’il écrivait que « faire abstraction du facteur politique, c’est tenir pour négligeable ce fait historique que de tout temps, la plupart des grandes réformes politiques ou sociales ont eu des causes ﬁnancières et que de très importants problèmes ﬁnanciers ont été posés et résolus sous l’inﬂuence de causes politiques » 1. Si l’on observe les transformations de l’État de ces trente dernières années et non plus celles qui l’ont aﬀecté aux XVIII e et XIX e siècles, il ressort que celles-ci se sont précisément faites, au départ, dans le cadre de la décentralisation et de la responsabilité ﬁnancière des collectivités territoriales. Ce sont bien cette fois les ﬁnances publiques locales qui se sont trouvées placées au cœur même du dispositif de changement et la réforme budgétaire engagée avec la loi organique du 1 er août 2001 2 a poursuivi cette logique de responsabilisation en la faisant pénétrer au cœur de l’État. On peut dire que les ﬁnances locales se présentent à maints égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent les sociétés contemporaines. Elles apparaissent tout d’abord comme l’un des éléments essentiels pour juger de l’accomplissement de la réforme de décentralisation engagée en 1982, relancée en 2003, en 2009, en 2010 puis en 2014/2015. Mais leur perspective est plus large. Partie intégrante des ﬁnances publiques, les ﬁnances locales ont été et restent traversées par les nombreuses mutations intervenues dans ce champ plus particulièrement depuis la ﬁn des années 1970. Aussi doit- on souligner d’entrée que les ﬁnances locales ne se situent pas seulement au centre d’un processus de transformation des structures locales ; celui-ci concerne plus globalement les structures de l’État ainsi que celles du marché économique et ﬁnancier. On accordera que parmi les bouleversements ayant aﬀecté le champ local tout au long des trois dernières décennies, les lois de décentralisation ont été des moments forts de cette période. Néanmoins, sur le seul terrain ﬁnancier public, il faut observer que plutôt qu’éléments fondateurs d’une nouvelle conﬁguration, ces lois ont davantage constitué une étape dans un processus de recomposition en réseaux 3 des institutions et circuits économiques et ﬁnanciers locaux et nationaux, un processus déjà présent dans la société française et déterminé par une libéralisation des institutions ainsi que du marché économique et ﬁnancier. Issue d’un double mouvement, un retrait de l’État et un élargissement corrélatif de l’espace d’intervention des initiatives locales publiques et privées, une telle recomposition est celle qui résulte d’une connexion plus étroite entre organismes du secteur public et du secteur privé et dans laquelle les multiples rapports qui se nouent en viennent à former de véritables systèmes*, dépassant les cadres habituels de fonctionnement. De fait, l’on peut constater que depuis quelques années, les ponts se sont multipliés entre sphère publique et sphère privée ; des partenariats se sont instaurés, des relations se sont établies, qui forment aujourd’hui un ensemble aux ramiﬁcations particulièrement étendues. D’autre part, une multitude d’acteurs interviennent dans un tel cadre, non seulement les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics, l’État ainsi que les autorités déconcentrées de celui-ci, mais aussi des sociétés d’économie mixte, des sociétés locales, des associations, des groupements d’intérêt public, des entreprises, des banques, sans oublier les liens avec les institutions ﬁnancières européennes. On se trouve véritablement en présence d’un ensemble structuré en réseaux, auquel nolens volens, toute collectivité territoriale se trouve connectée dès lors qu’elle accède ne serait-ce qu’à un seul de ceux-ci et d’ailleurs sans toujours en connaître l’existence ni les multiples circuits. La réalité ﬁnancière locale déborde ainsi largement ses cadres organiques traditionnels en se trouvant enserrée dans un maillage de structures et de rapports à la complexité et aux interrelations croissantes, autrement dit dans un système interactif, composé d’ensembles et de sous-ensembles, qui s’est et continue à se bâtir progressivement. Et c’est bien un tel système qui confère un éclairage nouveau à la gestion ﬁnancière locale, comme il n’est pas sans modiﬁer l’action et la texture des pouvoirs ﬁnanciers locaux. Sur le terrain ﬁnancier et de gestion, cette réorganisation du système local n’est pas sans poser de nouvelles questions. La contrepartie d’une telle réalité s’exprime en premier lieu dans les diﬃcultés d’administration qu’elle soulève, notamment au regard des règles traditionnelles de gestion du secteur public 4. Ces multiples réseaux qui forment l’ossature dans laquelle se meuvent désormais les ﬁnances locales ont parfois des diﬃcultés à fonctionner dans une logique qui reste encore imparfaitement déﬁnie, ni véritablement publique, ni véritablement privée, tout en se rapprochant il est vrai sur le fond des critères qui sont ceux de la gestion ﬁnancière privée. En second lieu, une telle organisation pose aujourd’hui de manière cruciale la question de sa maîtrise, de son contrôle. Cette complexiﬁcation, les interfaces de plus en plus nombreuses qui se créent, les informations qui foisonnent, les fonctions qui se multiplient, ont engendré une diversiﬁcation du système local qui non seulement le rend de plus en plus diﬃcile à gérer, mais qui le rend aussi diﬃcile à maîtriser, réguler, contrôler. Un tel système est d’abord fragile dans la mesure où la défaillance éventuelle d’un secteur peut se répercuter en chaîne sur l’ensemble des autres avec lesquels il est en relations. Certes, l’avantage de ce maillage est que chaque collectivité y bénéﬁcie des synergies qui s’y établissent, mais avec l’inconvénient en retour d’être atteinte par les eﬀets négatifs qui peuvent s’y produire. D’autre part, la régulation d’un tel système devient plus ou moins incertaine du fait de l’autonomie plus ou moins relative des diﬀérents acteurs. Enﬁn, et en raison de l’opacité qui résulte inévitablement de cette multiplication et de cet enchevêtrement des circuits, c’est bien la question du contrôle, des modalités de celui-ci, des objectifs à lui assigner, qui se trouve aussi posée. Faut-il par exemple faire primer l’objectif d’eﬃcacité de la gestion ﬁnancière locale sur celui de clariﬁcation, qui a toujours été en France depuis la Révolution de 1789 la préoccupation dominante, et redéﬁnir un contrôle dans ce sens 5 ? Partie prenante d’un tel ensemble, les ﬁnances locales sont ainsi prises dans un mouvement inexorable qui les conduit vers une nécessaire reformulation des procédures et des techniques. Sans doute, les problèmes traditionnels de ce champ demeurent bien présents, comme par uploads/Politique/les-finances-locales-michel-bouvier.pdf