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LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 3 CONSEIL DES

LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 3 CONSEIL DES IMPOTS ________ LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE __________ XXe RAPPORT AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 5 SOMMAIRE Pages Introduction Chapitre introductif – Les relations entre les contribuables et l’administration fiscale : état des lieux 1 - Les contacts entre l’administration fiscale et les contribuables 2 - Les attentes des redevables de l’impôt sur le revenu vis-à-vis du système fiscal : le sondage du Conseil des impôts 3 - Propositions pour supprimer le décalage d’un an entre la perception des revenus et leur imposition Chapitre I – La qualité de la norme fiscale 1 - Les conditions d’élaboration de la norme fiscale sont peu propices à l’amélioration de sa qualité 2 - La codification actuelle du droit fiscal ne garantit plus l’intelligibilité et l’accessibilité de la norme 3 - Le degré de sécurité juridique en matière fiscale est encore perfectible 4 – L’insuffisante qualité des textes fiscaux débouche sur un contentieux fiscal important 5 - Propositions en vue d’améliorer la qualité de la norme fiscale Chapitre II - – L’organisation de l’administration et des juridictions fiscales 1 - Une administration fiscale cloisonnée 7 9 11 25 33 37 39 55 65 83 95 119 123 CONSEIL DES IMPOTS 6 2 - La réforme des structures administratives a été engagée mais demeure inachevée 3 - L’organisation du contentieux fiscal 4 - Propositions pour rendre plus lisible l’organisation de l’administration fiscale Chapitre III – Les comportements administratifs face aux contribuables 1 - La mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens a influencé positivement les relations entre les contribuables et l’administration fiscale 2 - La modernisation du contrôle fiscal passe par la poursuite de l’évolution des comportements administratifs 3 - La culture du dialogue est encore insuffisamment développée 4 – Propositions pour rééquilibrer les relations entre les contribuables et l’administration fiscale Conclusion Liste des personnes rencontrées Liste des tableaux Liste des schémas Glossaire Liste des annexes Sommaire détaillé Sondage 131 161 169 175 179 195 225 241 253 257 259 261 263 267 287 294 LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 7 Le présent rapport a été arrêté et délibéré par le Conseil des impôts composé de : M. François LOGEROT, premier président de la Cour des comptes, président du Conseil des impôts, M. André BARILARI, inspecteur général des finances, M. Michel BOUVIER, professeur agrégé des universités, M. Michel DELAHOUSSE, inspecteur général des finances, M. André GAURON, conseiller maître à la Cour des comptes, Mme Chantal LARDENNOIS, conseiller à la Cour de Cassation, Mme Monique LIEBERT-CHAMPAGNE, conseiller d’Etat, M. Pascal MAZODIER, inspecteur général de l’INSEE, M. Pierre PAUGAM, conseiller maître à la Cour des comptes, M. François ROGER, conseiller à la Cour de Cassation, M. Philippe TURQUET de BEAUREGARD, conseiller d’Etat, Membres du Conseil des impôts. Le projet, présenté par le rapporteur général, M. Christophe STRASSEL, conseiller référendaire à la Cour des comptes, a été adopté au cours de la séance du 10 octobre 2002. Les études dont le rapport constitue la synthèse, ont été effectuées par : M. Pierre HANOTAUX, inspecteur des finances, M. François KRUGER, conseiller référendaire à la Cour des comptes, M. Olivier LINDENMEYER, inspecteur des finances, M. Vincent MAHE, maître des requêtes au Conseil d’Etat, Rapporteurs, M. Philippe DAUTRY, administrateur des services de l’Assemblée Nationale, Chargé d’études. Le secrétariat du Conseil des impôts a été assuré par : M. Jean-Pierre COSSIN, conseiller référendaire à la Cour des comptes, secrétaire général du Conseil des impôts, Mme Madeleine GALLO, attachée au secrétariat général du Conseil des impôts. LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 9 INTRODUCTION L’administration de l’impôt et le civisme fiscal En choisissant le thème des « relations de l’administration fiscale avec les contribuables », le Conseil des impôts a entendu souligner l’importance d’un sujet longtemps négligé dans notre pays. Forte du caractère régalien de sa mission, l’administration fiscale a traditionnellement entretenu avec des usagers qualifiés « d’assujettis », des relations fortement teintées d’unilatéralisme. Or, la situation de l’administration fiscale vis-à-vis des citoyens est particulière. A l’inverse d’autres administrations, elle n’intervient pas au bénéfice de personnes individuellement identifiées, mais de la collectivité dans son ensemble. C’est pourquoi l’impôt n’est jamais ressenti comme une réalité agréable. Dès lors, ceux qui ont la charge de l’administrer sont souvent placés face à des rapports difficiles à gérer, allant même parfois à la limite du conflit ouvert. Par nature, l’administration fiscale ne saurait donc être la plus populaire. Tout au moins doit-elle être respectée et sa légitimité reconnue. Dans une société où la qualité des services offerts par les entreprises du secteur privé et les administrations publiques a fortement augmenté, l’administration fiscale a dû s’adapter pour préserver cette légitimité. Aussi s’efforce-t-elle aujourd’hui de répondre pleinement à sa mission de service public et de promouvoir un civisme fiscal accru. Assujetti, contribuable, usager ou client ? La multiplicité des termes servant à qualifier les contribuables témoigne de l’évolution en cours. Ainsi, la notion d’« assujetti », qui renvoie au caractère le plus hiérarchique et autoritaire des relations entre l’administration fiscale et les contribuables, a-t-elle été supplantée au sein de la direction générale des impôts (DGI), par celle connotée plus positivement d’« usager ». On notera toutefois que certaines administrations fiscales étrangères vont plus loin et n’hésitent pas à parler de « clients ». On retiendra dans le cadre du présent rapport, les expressions de « contribuable » et d’« usager de l’administration fiscale ». En revanche, on récusera le terme de « client ». Celui-ci se rapporte en CONSEIL DES IMPOTS 10 effet à une situation de marché, impliquant concurrence et liberté de choix, qui n’est manifestement pas celle du contribuable. Renforcer le consentement à l’impôt Lors de l’installation du Conseil des impôts, le 5 avril 1971, le ministre de l’Economie et des Finances de l’époque, M. Valéry Giscard d’Estaing, avait souhaité que cet organisme devienne l’instrument de la « réconciliation des Français avec leurs impôts ». Le contexte des travaux du Conseil est aujourd’hui sensiblement différent. Les manifestations d’antifiscalisme qui avaient marqué la France dans les années 1950 et 1970 ont disparu et les relations entre l’administration fiscale et les contribuables semblent s’être durablement apaisées. Pour autant, il revient aux pouvoirs publics d’assurer la permanence du consentement à l’impôt des citoyens. Ce principe est certes respecté par l’intervention du Parlement, représentant les contribuables, pour établir l’impôt. La mise en œuvre quotidienne des normes fiscales étant toutefois réservée à l’administration, il a paru utile au Conseil des impôts d’examiner les relations entre cette dernière et les contribuables. A la fois le reflet et la condition du consentement à l’impôt, la qualité de ces relations a été au cœur des préoccupations de l’administration fiscale au cours des dernières années. L’objet du présent rapport est de faire un bilan de la situation actuelle. Il se compose de quatre chapitres : - un chapitre introductif, consacré à la « cartographie » des relations entre l’administration fiscale et les contribuables. Ce constat s’appuie notamment sur un sondage effectué pour le Conseil des impôts auprès d’un échantillon représentatif de contribuables ; - une analyse critique de la qualité de la norme fiscale et de ses conséquences sur les relations entre l’administration et les contribuables ; - un développement consacré à l’organisation de l’administration fiscale ; - des considérations sur l’évolution des comportements administratifs face aux contribuables. Chacun de ces chapitres est suivi de propositions traçant des pistes de réflexion pour l’avenir. LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 11 CHAPITRE INTRODUCTIF Les relations entre les contribuables et l’administration fiscale : état des lieux LES RELATIONS ENTRE LES CONTRIBUABLES ET L’ADMINISTRATION FISCALE 13 1 Les contacts entre l’administration fiscale et les contribuables L’expression « contribuable » ne désigne pas une réalité homogène : aussi distinguera-t-on nettement le cas des entreprises de celui des particuliers, dont les besoins, les préoccupations et les occasions de contacts avec les administrations sont très différents. I. – Les particuliers L’administration ne s’est préoccupée que récemment de la mesure de ses contacts avec les contribuables. Encore les instruments utilisés pour améliorer la connaissance de ses relations avec les administrés demeurent-ils limités, puisqu’il ne s’agit que d’enquêtes ou de sondages, effectués de façon interne ou par des instituts de sondages. Cette situation est d’autant plus frappante que l’administration fiscale dispose, par ailleurs, de données précises et sans cesse actualisées sur le fonctionnement interne de ses services. Cette dissymétrie témoigne de la priorité longtemps accordée aux considérations de gestion, la qualité du service offert aux contribuables n’étant devenue une préoccupation que plus récemment. Le Conseil des impôts s’est appuyé sur les principales enquêtes disponibles pour établir une cartographie des contacts entre l’administration fiscale et ses usagers. Le résultat ainsi obtenu demeure fragile et imprécis. C’est toutefois le seul dont il soit possible de disposer aujourd’hui. Les études utilisées sont recensées dans le tableau n°1. Elles seront désignées, dans la suite du rapport, par les lettres indiquées ci-dessous : CONSEIL DES IMPOTS 14