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CONSEIL D’ÉTAT documentation La Française Étude annuelle 2021 Les états d’urgen

CONSEIL D’ÉTAT documentation La Française Étude annuelle 2021 Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes dF 72 Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes 2021 CONSEIL D’ÉTAT Étude annuelle CONSEIL D’ETAT Étude annuelle 2021 Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes L’étude a été approuvée par l’assemblée générale du Conseil d’État le 8 juillet 2021 3 Les rapports du Conseil d’État Fondateur René Cassin Comité de direction Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État. Martine de Boisdeffre, Jean Gaeremynck, Didier-Roland Tabuteau, Sylvie Hubac, Rémi Bouchez, Christophe Chantepy, Edmond Honorat, présidents de section, François Séners, président adjoint et rapporteur général de la section du rapport et des études, Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État. Comité de rédaction Directeur de la publication : Martine de Boisdeffre, présidente de la section du rapport et des études (SRE), Rédacteurs : François Séners, président adjoint et rapporteur général de la SRE, Marie Grosset, rapporteure générale adjointe de la SRE, Secrétaire de rédaction : Corinne Mathey, secrétaire de la SRE. Cette étude a été délibérée en assemblée générale le 8 juillet 2021. 4 Publications du Conseil d’État chez le même éditeur Collection « Les rapports du Conseil d’État » (ancienne collection « Études et documents du Conseil d’État », EDCE) - Le droit souple – étude annuelle 2013, n° 64. - Le numérique et les droits fondamentaux – étude annuelle 2014, n° 65. - L’action économique des personnes publiques – étude annuelle 2015, n° 66. - Simplification et qualité du droit – étude annuelle 2016, n° 67. - Puissance publique et plateformes numériques : accompagner l’«ubérisation» – étude annuelle 2017, n° 68. - La citoyenneté - Être (un) citoyen aujourd’hui – étude annuelle 2018, n° 69. - Le sport : quelle politique publique ? – étude annuelle 2019, n° 70. - Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques – étude annuelle 2020, n° 71 Collection « Les études du Conseil d’État » - Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 2014. - L’application du nouveau principe « silence de l’administration vaut acceptation », 2014. - Les commissaires du Gouvernement dans les entreprises, 2015. - Directives européennes : anticiper pour mieux transposer, 2015. - Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger, 2016. - Les règles applicables aux professionnels de santé en matière d’information et de publicité, 2018. - La prise en compte du risque dans la décision publique, 2018. - Révision de la loi bioéthique : quelles options pour demain ? , 2018. - Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ? , 2019. Collection « Droits et Débats » - L’accord : mode de régulation du social, n° 20, 2016. - Entretiens sur l’Europe - Tome 1, n° 21, 2017. - Droit comparé et territorialité du droit - Tome 1, n° 22, 2017. - Droit comparé et territorialité du droit - Tome 2, n° 23, 2017. - Les entreprises publiques, n° 24, 2017. - Le droit social et la norme internationale, n° 25, 2018. - Entretiens sur l’Europe - Tome 2, n° 26, 2018. - L’ordre public - Regards croisés du Conseil d’État et de la Cour de cassation, n° 27, 2018. - Les grands investissements publics, n° 28, 2019. - Santé et protection des données, n° 29, 2019. - La fiscalité internationale à réinventer ? , n° 30. - La régulation économique de la santé, n° 31, 2020. Collection « Histoire et mémoire » - Conférences «Vincent Wright» - Volume 2, n° 4, 2015. - Le Conseil d’État et la Grande Guerre, n° 5, 2017. - Conférences «Vincent Wright» - Volume 3, n° 6, 2019. Collection « Jurisprudences » - Jurisprudence du Conseil d’État 2012-2013, 2014. - Jurisprudence du Conseil d’État 2014-2015, 2016. - Jurisprudence du Conseil d’État 2016-2017, 2018. - Jurisprudence du Conseil d’État 2018-2019, 2021. 5 Sommaire Liste des abréviations et des acronymes.........................................7 Avant-propos...................................................................................9 Synthèse.........................................................................................13 Introduction.................................................................................23 1. La construction des états d’urgence – Une notion polymorphe, aux origines lointaines .......................................................................... 29 1.1. Les « états d’exception » : sauvegarde ou négation de l’État de droit ? .29 1.2. Le régime de l’état d’urgence . .................................................................42 1.3. Les régimes d’exception dans les démocraties contemporaines ............63 1.4. Les états d’urgence confrontés au droit international ............................73 2. Entre représentation et réalité, la légitimité des états d’urgence . .... 79 2.1. La question de la nécessité du recours aux états d’urgence. ...................79 2.2. La mécanique des états d’urgence . .........................................................97 2.3. L’efficacité des états d’urgence .............................................................134 3. Mieux s’organiser pour affronter les situations de crise majeure. ....147 3.1. Des états d’urgence mieux définis et circonscrits..................................147 3.2. Une puissance publique mieux organisée pour la mise en œuvre des états d’urgence . ......................................................................................154 3.3. Des contrôles adaptés aux enjeux spécifiques des états d’urgence .....171 Conclusion...................................................................................183 Liste des propositions de l’étude.................................................185 Frise chronologique : évènements historiques, cadre juridique . 189 Cycle de conférences du Conseil d’État sur Les états d’urgence..193 Annexes........................................................................................207 6 L’étude annuelle a été enrichie par de nombreuses auditions et interventions lors des colloques sur le cycle des états d’urgence. Que les participants en soient d’autant plus remerciés que certains d’entre eux étaient alors directement en charge de la gestion de la crise sanitaire. Doivent également être remerciés, pour la transmission de données statistiques et d’analyses, le ministère de la justice s’agissant de la gestion des deux derniers états d’urgence par les juridictions judiciaires, et l’ambassade de France en Suède s’agissant de la gestion de la crise sanitaire par les autorités suédoises. L’étude a bénéficié de l’appui du comité d’orientation et du groupe de contact (v. listes des membres en annexe) et a été nourrie par les contributions du centre de recherches et de diffusion juridiques (CRDJ) du Conseil d’État pour les études de droit comparé, d’Alexis Goin et Charles-Emmanuel Airy pour l’analyse de la jurisprudence, et d’Henri Plagnol pour les dossiers du participant des conférences du cycle sur les états d’urgence. Dans le cadre de leur stage à la SRE, Mathieu Baqué, Julien Bidoux Perez, Basile Clerc, Adélaïde Fragnier, Alexandre Goddard, Nils Gustau, Hubert Pontnau, Eliott Vatar, Victor Xiberras et Romain Zuniga ont contribué aux recherches et analyses documentaires. 7 des abréviations et acronymes Liste des abréviations et des acronymes ANSSI Agence nationale de sécurité des systèmes d’information ARS Agence régionale de santé CARE Comité d’analyse, recherche et expertise CCS Centre de crise sanitaire du ministère des solidarités et de la santé CDSN Conseil de défense et de sécurité nationale CESDH Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme CIC Centre interministériel de crise Covid-19 CNCDH Commission nationale consultative des droits de l’homme CNIL Commission nationale de l’informatique et des libertés CORRUSS Centre opérationnel de régulation et de réponse aux urgences sanitaires et sociales du ministère des solidarités et de la santé CSP Code de la santé publique DINUM Direction interministérielle du numérique EHESP École des hautes études en santé publique EPRUS Établissement public de préparation et de réponse aux urgences sanitaires HFDS Hauts fonctionnaires de défense et de sécurité INET Institut national d’études territoriales INSP Institut national du service public JLD Juge des libertés et de la détention JRCE Juge des référés du Conseil d’État OMS Organisation mondiale de la santé 8 OPECST Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques ORSAN Organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles ORSEC Organisation de la réponse de sécurité civile OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe RéATE Réforme de l’administration territoriale RGPP Révision générale des politiques publiques SGDSN Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale SNDS Système national des données de santé TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne QPC Question prioritaire de constitutionnalité 9 Avant-propos ...................... Avant-propos de Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État Les états d’exception ont longtemps fait figure de curiosités cantonnées aux traités de sciences politiques, aux querelles théoriques des juristes et à l’évocation d’événements anciens, fugaces ou lointains. Or depuis les attentats du 13 novembre 2015, la France a vécu plus de la moitié du temps sous un régime d’état d’urgence : d’abord l’état d’urgence dit « sécuritaire » ou « antiterroriste » issu de la loi du 3 avril 1955, ensuite l’état d’urgence sanitaire nouvellement institué pour faire face à l’épidémie de covid-19. Il est vrai que dans l’un et l’autre de ces cas, les catastrophes qui ont justifié le recours à ces régimes de crise étaient particulièrement graves et les défis à relever immenses, interrompant nécessairement le cours de la vie publique. Aussi les responsables politiques devaient-ils y répondre par des actions à la hauteur des circonstances, c’est-à-dire exceptionnelles. Mais était-il pour cela vraiment indispensable de mettre entre parenthèses le fonctionnement normal des pouvoirs publics ? La période récente illustre-t-elle une banalisation de l’exception et, dans l’affirmative, quelles en sont les raisons, et les remèdes ? Ce sont ces questions qui ont initialement déterminé le Conseil d’État à consacrer son étude annuelle pour 2021 aux états d’urgence. Elles étaient à vrai dire latentes dans les réflexions des sections consultatives qui, uploads/s1/ce-les-etats-d-x27-urgence.pdf