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GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES La docum

GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES La documentation Française Document élaboré par Pierre Pougnaud pour le compte de la délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales Approuvé par la CNCD dans sa séance du 5 juillet 2018 1re Édition, 2019 COMMISSION NATIONALE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE La documentation Française COMMISSION NATIONALE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE (CNCD) Guide juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales Document élaboré par Pierre POUGNAUD, pour le compte de la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales Approuvé par la CNCD dans sa séance du 5 juillet 2018 1re édition 2019 « Aux termes du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représenta- tion, intégrale ou partielle de la présente publication, faite par quelque procédé que ce soit (reprographie, micro-ﬁlmage, scannérisation, numérisation...), sans le consentement de l’auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite et constitue une contrefaçon sanctionnée par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle. » Il est rappelé également que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. © Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2019. ISBN : 978-2-11-157023-8 Avertissement Ce guide pratique a été élaboré à l’initiative de la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE). Il tient compte du droit existant et des tendances prévisibles de celui-ci, après une étape de validation auprès des experts relevant des associations nationales de collectivités territoriales représentées dans la cadre de la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) et en se référant chaque fois que besoin aux interprétations données par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur. Il comporte des réponses aux questions les plus fréquemment posées par les élus et les praticiens, ainsi que l’indication des textes ofﬁciels et des décisions de jurisprudence sur lesquels il s’appuie. Toutefois, les interprétations données par l’auteur restent sous sa seule responsabilité et n’engagent pas en tant que telles celles de l’Administration, pas plus qu’elles ne préjugent des positions prises, le cas échéant, par les juridictions compétentes. Remerciements L’auteur de ce travail tient à remercier particulièrement les associations de collectivités territoriales et les services administratifs compétents qui ont contribué à la validation des contenus et à la formulation des «questions fréquemment posées» ﬁgurant dans cet ouvrage. 5 GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Table des matières AVERTISSEMENT .............................................................................................. 3 REMERCIEMENTS ............................................................................................ 3 AVANT-PROPOS ................................................................................................ 9 SECTION I ............................................................................................................ 11 LA FORMATION DU DROIT DE L’ACTION EXTÉRIEURE : UNE CONSTRUCTION PAR ÉTAPES SUR LA BASE DE PRINCIPES SIMPLES ................................................................................. 13 La situation avant 1983 ...................................................................................... 13 La circulaire du 26 mai 1983 .............................................................................. 14 La loi d’orientation de 1992 et la circulaire du 26 mai 1994 .......................... 15 La « loi Pasqua» de 1995 ................................................................................... 15 La loi d’orientation outre-mer de 2000 ............................................................ 16 La circulaire du 20 avril 2001 ............................................................................. 16 La « loi Oudin-Santini » de 2005 et l’amendement «Pintat» de 2006 ............ 16 La « loi Thiollière» de 2007 ................................................................................ 17 La « loi MAPTAM» du 27 janvier 2014 .............................................................. 18 La loi d’orientation et de programmation du 7 juillet 2014 ........................... 19 La « loi NOTRe» du 7 août 2015 et le « Livre blanc » de 2016 ....................... 19 La « loi Letchimy » du 5 décembre 2016 et ses dispositions d’application ... 20 La circulaire du 24 mai 2018 .............................................................................. 21 SECTION II ........................................................................................................... 25 UNE COMPÉTENCE RECONNUE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS ..................................... 27 Les articles L. 1115-1 à 7 du CGCT et leurs dispositions d’application ........ 27 Les compétences à l’international des groupements de collectivités ........... 38 Les actions à caractère économique ................................................................. 40 Aide-mémoire ..................................................................................................... 43 GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 6 SECTION III .......................................................................................................... 47 UNE JURISPRUDENCE PEU FOURNIE ET GLOBALEMENT FAVORABLE À L’AECT ............................................. 49 La recherche d’un équilibre entre libre initiative et respect des engagements de la France ........................................................ 49 Intérêt local et compétence(s) ............................................................................ 51 Les règles applicables aux actions humanitaires .............................................. 52 Les évolutions récentes de la jurisprudence ..................................................... 52 SECTION IV .......................................................................................................... 57 LE RÉGIME DE SOUTIEN ADMINISTRATIF ET FINANCIER DE L’ÉTAT À L’AECT ........................................................... 59 La CNCD ............................................................................................................... 59 La DAECT .............................................................................................................. 62 Les coﬁnancements ............................................................................................. 65 Les assises et rencontres ..................................................................................... 70 SECTION V .......................................................................................................... 71 UNE ARTICULATION SOUPLE AVEC LES RÈGLES DE L’ACTION DIPLOMATIQUE .................................................................... 73 Le travail avec les postes diplomatiques .......................................................... 73 L’information sur le cadre légal et politique de l’intervention des collectivités territoriales ............................................................................... 74 Situations de crise et interventions humanitaires ............................................. 77 Conduite à tenir à propos des situations diplomatiques non reconnues par la France .............................................................................. 80 7 GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SECTION VI .......................................................................................................... 83 LE RÉGIME DES FINANCEMENTS SPÉCIFIQUES OU INNOVANTS ............................................................................................... 85 Contexte général et rappel de l’historique ....................................................... 85 Dispositions particulières aux déchets .............................................................. 88 Dispositif et perspectives en matière d’énergie .............................................. 90 SECTION VII ........................................................................................................ 91 DISPOSITIONS PARTICULIÈRES AUX RELATIONS TRANSFRONTALIÈRES ................................................................................... 93 Historique et principes .................................................................................. 93 Les groupements du transfrontalier .............................................................. 95 SECTION VIII ........................................................................................................ 99 DISPOSITIONS PARTICULIÈRES AUX OUTRE-MER ............................... 101 Le principe de l’application intégrale du droit commun de l’AECT .............. 101 Les dispositions particulières pour favoriser la coopération régionale .......... 102 SECTION IX .......................................................................................................... 109 APERÇU DU DROIT EUROPÉEN ET INTERNATIONAL DE L’AECT ... 111 Les collectivités territoriales et les Nations unies ............................................ 111 La charte européene de l’autonomie locale .................................................... 113 Les règles et préceptes de l’OCDE .................................................................. 114 Le droit européen de la coopération au développement .............................. 114 Le droit européen de la coopération intra-européenne ................................. 115 Action extérieure et francophonie .................................................................... 116 CONCLUSION ................................................................................................... 117 ANNEXES ........................................................................................................... 121 9 GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Avant-propos L’action extérieure des collectivités territoriales (AECT) présente en France la particularité peu commune d’être dotée d’un régime juridique explicite, reposant sur des bases législatives. Parmi les pays voisins, seule l’Italie dispose d’un corpus juridique comparable sur cette modalité de l’action publique territoriale. Ailleurs on peut trouver des dispositions de procédure, notamment dans les pays fédéraux, qui règlent les modalités de contrôle en fonction des compétences constitutionnelles des différents niveaux d’administration, mais jamais un système complet d’accompagnement, voire de facilitation, des initiatives extérieures des autorités territoriales. Ce droit s’est mis en place de manière progressive dès le début des années 1980, autour de ces deux termes que sont respectivement l’action extérieure et la coopération décentralisée. À l’occasion d’à peine plus d’une demi-douzaine de modiﬁcations législatives depuis la loi d’orientation de 1992, il n’en est pas moins resté ﬁdèle aux mêmes principes de base, qui reposent sur l’engagement volontaire des collectivités et de leurs groupements et le respect des engage- ments internationaux de la France. À l’origine, le fait a bien souvent précédé le droit, mais l’ajustement s’est fait en tenant compte de l’expérience et sans laisser se perpétuer trop longtemps les situations de blocages ou les vides juridiques. C’est pourquoi il a paru nécessaire de réserver une place non négligeable dans ce guide à la description de ces évolutions passées pour mieux éclairer le chemin parcouru, la spéciﬁcité de la démarche et les enjeux du présent. À la suite d’aménagements majeurs du droit des collectivités terri- toriales intervenus à partir de 2014, il était devenu indispensable de faire le point des dispositions applicables à la lumière de près de trente-cinq ans d’expérience et en fonction des attentes quotidiennes des usagers. En concertation avec la DAECT, il a été choisi de concevoir ce guide juridique non seulement au regard des textes en vigueur et des décisions de jurisprudence intervenues en la matière, mais tout autant en se référant aux questions fréquemment posées par les élus et les praticiens, ainsi qu’aux interrogations qui ont pu se faire jour dans le cadre des commentaires de doctrine émanant du milieu universitaire ou des revues spécialisées dans le droit des collectivités territoriales. * SECTION I 13 GUIDE JURIDIQUE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES La formation du droit de l’action extérieure : une construction par étapes sur la base de principes simples 1. La situation avant 1983 Jusqu’à l’adoption des lois sur la décentralisation en 1982, les initia- tives pourtant déjà assez nombreuses des collectivités territoriales se situaient dans une zone de relatif non-droit. Toutefois, le phénomène des jumelages n’avait pas échappé à l’attention du ministère de l’In- térieur, donnant lieu à un décret du 24 janvier 1956 portant création d’une Commission chargée de coordonner les échanges internationaux dans le domaine communal, précisé ultérieurement par une circulaire aux préfets no 188 du 9 mai 1957. Ces précautions, très marquées par l’époque et se situant dans le contexte de la tutelle, tenaient compte de la concurrence ouverte entre fédérations internationales de villes jumelées et aussi du climat de guerre froide. Toutefois, on peut penser, rétrospectivement, que ce dispositif d’encadrement n’a guère freiné l’essor du mouvement des jumelages, qui a été particulièrement vivace dans notre pays. La situation a été quelque peu différente pour ce qui est des uploads/s1/guide-juridique-de-l-aect-web-cle824865 1 .pdf