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Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration Mai 2014 Master « Adm

Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration Mai 2014 Master « Administration publique » Parcours « Administration publique générale » LA DUALITE JURIDICTIONNELLE EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE : CAS DE MADAGASCAR Soutenu par Tahiry Andriamiarintsoa RAKOTOMALALA CIL Promotion Jean de La Fontaine (2013-2014) Sous la direction de Nelly ACH Maître de conférences en droit public Jury composé de : Gabriel ECKERT, président Nelly ACH, directeur de mémoire Fabrice LARAT, membre du jury 1 REMERCIEMENTS J’adresse mes sincères remerciements à l’Université de Strasbourg et l’Ecole nationale d’administration d’avoir conçu le Master en administration publique générale pour les élèves du cycle international long de l’Ecole nationale d’administration. Je remercie également les membres du jury et notamment le Professeur Nelly Ach qui a bien voulu dirigé ce mémoire et dont les conseils et recommandations ont contribué pour beaucoup à faire avancer les travaux qu’ont nécessité le présent mémoire. Je remercie enfin les membres de ma famille qui m’ont soutenu, encouragé et à qui je dédie le présent mémoire qui représente le fruit des sacrifices qu’ils ont consenti… 2 Avertissement : Les textes et arrêts malgaches cités dans le présent mémoire sont accessibles en ligne sur le site internet du Centre national LEGIS www.cnlegis.gov.mg ou via le site des services du Premier ministre www.primature.gov.mg et en allant sur la page du Centre national LEGIS. Les autres sources malgaches citées sont des documents de travail dont la communication pour être annexés au présent mémoire n’a pas été autorisée par le ministère de la justice malgache. 3 SOMMAIRE REMERCIEMENTS AVERTISSEMENT SOMMAIRE LISTE DES ABREVIATIONS INTRODUCTION PREMIERE PARTIE : LE SYSTEME DE DUALITE JURIDICTIONNELLE – HERITAGE DU DROIT FRANÇAIS CHAPITRE I : LA REPARTITION DE COMPETENCES ENTRE ORDRES DE JURIDICTIONS Section I : Répartition de compétences par détermination de la loi Section II : Répartition de compétence par dévolution jurisprudentielle Section III : Cas spécifiques de répartition de compétences CHAPITRE II : LES CONFLITS LIES A LA REPARTITION DE COMPETENCES Section I : Les différents conflits liés à la répartition de compétences Section II : Règlement des conflits liés à la répartition de compétences Section III : Autres cas de saisine de la juridiction de conflits DEUXIEME PARTIE : LE SYSTEME CONTEMPORAIN DE DUALITE JURIDICTIONNELLE – ACQUIS D’UNE EVOLUTION JURIDIQUE CHAPITRE I : L’ORGANISATION JURIDICTIONNELLE A MADAGASCAR Section I : La séparation des pouvoirs par le droit malgache Section II : Le mimétisme d’organisation des ordres juridictionnels malgaches Section III : Critiques de l’organisation juridictionnelle malgache CHAPITRE II : LA FONCTION PUBLIQUE JUDICIAIRE MALGACHE Section I : L’unicité du corps de la magistrature malgache Section II : La carrière du juge administratif malgache Section III : Perspectives de réformes du système malgache de dualité juridictionnelle CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE TABLES DES MATIERES 4 LISTE DES ABREVIATIONS APCS : Assemblée plénière de la Cour Suprême de Madagascar CA : Chambre administrative de la Cour Suprême de Madagascar CC : Conseil constitutionnel français CE : Conseil d’Etat français CEDH : Cour européenne des droits de l’Homme EDCE : Etudes et documents (Revue du Conseil d’Etat) TC : Tribunal des conflits 5 INTRODUCTION « Caractéristique de l’Etat de droit, le principe de légalité signifie que les autorités publiques ne doivent pas seulement agir de la façon la plus rationnelle possible, ou encore au mieux de ce qui leur paraît être l’intérêt général ; elles doivent respecter un ensemble de règles établies par les autorités politiques, chargées par la nation à la fois de définir le contenu de l’intérêt général et les modalités de fonctionnement de l’administration »1. La définition ci-dessus proposée par Jean-Michel De Forges associe les notions d’Etat de droit et de principe de légalité, la seconde étant caractéristique de la première. En tout état de cause, un contrôle juridictionnel quant au respect par l’administration des règles de droit positif demeure indispensable et constitue le pilier fondamental d’un véritable Etat de droit. La question étant de savoir quelles juridictions seraient habilitées à exercer un tel contrôle. Le principe selon lequel « Le Roi (l’Etat, et par voie de conséquence, son administration) ne peut mal faire », a longtemps prôné que la souveraineté couvrait l’ensemble de l’action administrative, orientée vers la satisfaction de l’intérêt général, soustraite à tout contrôle juridictionnel et excluant la mise en cause d’une responsabilité administrative quelconque. Mais si une telle règle était aisément concevable à une époque où, hormis les grands projets d’infrastructures ou d’aménagement, l’action administrative était réduite à l’exercice de quelques fonctions régaliennes de l’Etat, elle ne l’est plus dès lors que cette action administrative peut être à l’origine de préjudices excédant les inconvénients normaux que les administrés sont normalement en devoir de supporter. Il a donc fallu que ces derniers puissent s’adresser à un juge habilité à statuer sur leurs réclamations et régler leurs contentieux avec l’administration. Dans les pays appartenant au système juridique anglo-saxon qui ne connaissent pas la dualité juridictionnelle, l’ensemble des contentieux de l’administration sont jugés par des juges judiciaires et selon les règles de droit privé, on parle alors d’unicité de juridiction et de droit applicable (unicité juridictionnelle). Dans les pays appartenant au système juridique romano- germanique par contre, le « contentieux administratif » relève d’un juge différent de celui qui traite les litiges de droit commun. L’administration est alors jugée par un juge administratif et selon les règles du droit administratif, on parle dans ce cas ci de dualité de juridictions et de droits applicables (dualité juridictionnelle). Historiquement, le choix de la dualité a été fait pour la première fois par l’Assemblée nationale française de 1789 dite « la Constituante » pour éviter que l’action de la jeune administration révolutionnaire ne soit entravée par l’immixtion des juges judiciaires comme celle de l’administration royale l’était jadis par les « parlements » de l’Ancien régime. En effet, la loi des 16 – 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III interdisent aux juges judiciaires de « …troubler […] les opérations des corps administratifs, [de] citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions », « … de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit ». 1 Jean-Michel De Forges, Droit administratif 6e édition corrigée, presses universitaires de France p. 215 6 Selon Jacques Chevalier1, ces textes fondateurs n’interdisent pas en soi aux juges judiciaires de juger l’administration (recevoir et juger des actions intentées contre l’administration), mais de faire eux-mêmes œuvre d’administration en rendant des arrêts de règlements ou en adressant des injonctions aux administrateurs. Cependant, une conception particulière de la notion de séparation de pouvoirs selon laquelle « juger l’administration, c’est encore administrer », a eu pour conséquence d’écarter le juge judiciaire, qui n’a pas vocation à administrer, du traitement des contentieux de l’administration. Il s’est avéré par la suite nécessaire d’instituer un juge des contentieux de l’administration qui soit imprégné des contraintes et nécessités propres à l’administration. Dans un tout premier temps, l’administration s’en est elle-même chargée. Pour plus de commodité et d’équité, ce système dit de « l’administration-juge » ou du « ministre-juge » a été réformé, et le volet contentieux a donc été confié à des organes spécifiques de l’administration. Ainsi, furent créés des conseils de préfecture par la loi du 28 pluviôse an VIII (1800) et un Conseil d’Etat (réincarnation de l’ancien « Conseil du Roi ») par la constitution du 22 frimaire an VIII. Mais leurs décisions n’étaient en réalité que des propositions de solutions à soumettre à l’autorité administrative (préfet, ministre, Chef de l’Etat) qui décidait in fine, la justice était encore « retenue ». Par la suite, la loi du 24 mai 1872 est intervenue pour faire du Conseil d’Etat une véritable juridiction en substituant à la justice retenue, la justice déléguée (dorénavant, les décisions seront rendues par la juridiction administrative sans qu’il soit nécessaire de les faire approuver par l’autorité administrative). Par son arrêt CE, 13 décembre 1889, Cadot, le Conseil d’Etat s’est reconnu la qualité de juge administratif de droit commun. Enfin, en 1953, les tribunaux administratifs (créés par le décret du 30 septembre 1953) ont remplacé les conseils de préfecture et en 1987 les cours administratives d’appel (créées par la loi du 31 décembre 1987) ont fait leur apparition. Le modèle français de la dualité juridictionnelle a été repris par de nombreux Etats. Ce modèle a notamment inspiré les pays d’Afrique subsaharienne lorsque ceux-ci ont accédé à l’indépendance au début des années soixante. Les jeunes républiques d’Afrique subsaharienne ont su réformer ce modèle issu de la conception révolutionnaire de la séparation des autorités administratives et juridictionnelles et l’adapter aux réalités et besoins qui étaient les leurs. Le modèle français de la dualité juridictionnelle ainsi repris a évolué dans ces pays de telle sorte que l’on y retrouve des systèmes de dualité juridictionnelle, certes analogues, mais bien différents du système français qui leur a servi d’exemple. Le cas de Madagascar est une illustration singulière de cette thèse. Madagascar a en effet créé, dès son indépendance, une Cour Suprême qui comprend en son sein une Chambre administrative, celle-ci a repris la place laissée vacante par l’ancien uploads/S4/ dualite-judiciaire-malagasy.pdf