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N° 581 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017 Enregistré à la Présidence du Sénat

N° 581 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017 Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 juin 2017 PROJET DE LOI (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) rétablissant la confiance dans l’action publique, PRÉSENTÉ au nom de M. Édouard PHILIPPE, Premier ministre Par M. François BAYROU, ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice (Envoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.) Table des matières Page EXPOSÉ DES MOTIFS……………………………………………………………………………………………... 5 PROJET DE LOI…………………………………………………………………………………………………… 13 ÉTUDE D’IMPACT………………………………………………………………………………………………… 35 AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT………………………………………………………………………………………. 141 - 3 - - 5 - EXPOSÉ DES MOTIFS Mesdames, Messieurs, Les premières lois du quinquennat doivent viser à moraliser la vie publique. La transparence à l’égard des citoyens, la probité des élus, l’exemplarité de leur comportement constituent des exigences démocratiques fondamentales. Elles contribuent à renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs représentants, comme elles doivent affermir les fondements de notre contrat social. Beaucoup a été fait ces dernières années, et plusieurs lois ont été votées sur ces sujets : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, qui ont notamment créé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui a institué un Procureur de la République financier, la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui a notamment créé l’Agence française anti-corruption. Ces textes ont imposé des règles d’éthique et de transparence financière aux responsables publics, à travers des mécanismes de publicité et de contrôle nouveaux. Cependant de nombreux progrès restent à accomplir pour restaurer la confiance entre les citoyens et leurs élus. Notre vie publique a aujourd’hui besoin d’un « choc de confiance ». La réforme se décline en deux volets : un projet loi organique et le présent projet de loi ordinaire dont les dispositions sont exposées ci-après. - 6 - Elle comporte notamment des dispositions relatives : - au financement de la vie politique, avec un renforcement du contrôle des comptes des partis politiques et un encadrement de leur financement et de celui des campagnes électorales ; - à l’exercice du mandat parlementaire, en matière de prévention et de cessation des conflits d’intérêts et de cumul de fonctions, notamment s’agissant de l’activité de conseil ; - aux conditions d’embauche et de nomination des collaborateurs des membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions exécutives locales ; - à l’inéligibilité en cas de crimes ou d’infractions traduisant des manquements à la probité pour les candidats aux élections législatives et sénatoriales. Les dispositions du présent projet de loi sont les suivantes : Le titre Ier traite de l’inéligibilité en cas de crimes ou de manquements délictuels à la probité. L’article 1er renforce l’exigence de probité des élus du point de vue des condamnations pénales. Il étend l’obligation pour les juridictions répressives de prononcer, sauf décision spécialement motivée, une peine complémentaire d’inéligibilité pour les crimes et pour une série d’infractions relatives à la probité, notamment des infractions en matière de faux administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, détention de faux document administratif, faux et usage de faux en écriture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de document administratif, fausse déclaration pour obtention indue d’allocation, prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de document administratif), des infractions en matière électorale (infractions relatives aux élections, aux listes électorales, au vote, au dépouillement, au déroulement du scrutin...), des infractions en matière fiscale (fraude fiscale aggravée), des infractions en matière de délits d’initiés, des infractions en matière de financement des partis politiques (financement des campagnes électorales et des partis politiques), et des manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique. - 7 - Le titre II est relatif à la prévention des conflits d’intérêts. L’article 2 renvoie aux assemblées parlementaires le soin, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, de déterminer des règles en matière de prévention et de traitement des situations de conflits d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquelles peuvent se trouver des parlementaires et de préciser les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir ces situations, après avoir consulté, le cas échéant, l’organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin. Chaque assemblée doit également veiller à la mise en œuvre des règles en la matière dans les conditions déterminées par son règlement. Enfin, elle détermine les modalités de tenue d’un registre accessible au public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts à laquelle il pourrait être confronté. Le titre III traite des dispositions relatives à l’interdiction de l’embauche de membres de la famille proche des élus et des membres du Gouvernement. Il instaure une interdiction de compter de la famille proche parmi les membres de son cabinet ou en tant que collaborateur parlementaire. Cette interdiction concerne les collaborateurs des parlementaires (article 4) et des titulaires de fonctions exécutives locales (article 5). Un décret en conseil des ministres fixe les mêmes règles, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la séparation des pouvoirs (décisions du Conseil constitutionnel n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011 et n° 2012-654 DC du 9 août 2012), à l’égard du Président de la République et des membres du Gouvernement. Les articles 3, 4 et 5 prévoient une incrimination pénale (trois ans de prison et 45 000 euros d’amende) en cas de violation de la nouvelle interdiction faite aux membres du Gouvernement, parlementaires et chefs d’exécutifs locaux d’employer ou de nommer des membres de leur famille proche comme collaborateurs parlementaires ou membres de cabinet. Est également prévue une obligation de remboursement des sommes versées en vertu de contrats conclus en violation de l’interdiction. L’article 6 prévoit que les contrats en cours qui méconnaîtraient l’interdiction prévue ci-dessus prennent fin deux mois après la publication de la présente loi. La rupture du contrat prend la forme d’un licenciement. - 8 - Le titre IV du projet de loi est relatif à l’indemnité des membres du Parlement. Son article 7 prévoit que chaque assemblée définit les règles par lesquelles les frais de mandat réellement exposés par chaque parlementaire lui sont remboursés sur présentation de justificatifs de ces frais et dans la limite de plafonds qu’elle détermine. Le titre V du projet de loi traite du financement de la vie politique. Son chapitre Ier concerne les partis ou groupements politiques et modifie la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique afin, notamment, de renforcer la transparence financière et le contrôle des partis. Les règles en matière de financement d’un parti ou groupement politique sont renforcées dans le respect des dispositions de l’article 4 de la Constitution selon lequel les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activité librement. L’article 8 prévoit que le mandataire financier du parti ou du groupement politique recueille l’ensemble des ressources reçues par ce dernier et non plus seulement les dons. Il prévoit un encadrement des prêts consentis par les personnes physiques qui ne pourront être accordés pour une durée supérieure à cinq ans, tout en renforçant les garanties pour le prêteur. Un décret en Conseil d’État fixera le plafond du prêt consenti par prêteur ainsi que les conditions d’encadrement du prêt afin de garantir qu’il ne s’agit pas de dons déguisés. Les personnes morales, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit ou des sociétés de financement ayant leur siège social dans un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, ne pourront plus consentir des prêts aux partis et groupements politiques. Cette même interdiction s’appliquera aux États étrangers et personnes morales de droit étranger à l’exception des établissements de crédit et sociétés de financement précités. Il regroupe, dans un souci d’une plus grande lisibilité, l’ensemble des dispositions pénales applicables en cas de méconnaissance des règles en matière de financement des partis ou groupements politiques (article 11-5 de la loi du 11 mars 1988) et harmonise également le quantum applicable à l’ensemble des peines encourues en alignant sur celui prévu par - 9 - l’article LO. 135-1 du code électoral (trois ans d’emprisonnement et amende de 45 000 €), à l’exception de certaines infractions moins graves qui demeurent punissables d’un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende. S’agissant du contrôle du financement des partis, la loi du 11 mars 1988 impose actuellement aux partis ou groupements de uploads/S4/ projet-de-loi-retablissant-la-confiance-dans-l-x27-action-publique.pdf